АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

Оцените статью

080514 1535 1 АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

1.1. Определение бюджетного регулирования

 

Бюджетное регулирование — это по существу организованная система управления бюджетным устройством государства [9].

Под бюджетным устройством понимается организация взаимосвязи между звеньями бюджетной системы и участниками бюджетного процесса, основанная на правовых нормах[9].

Проблема совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации включает в себя важнейшие вопросы современного бюджетного механизма, основными из которых являются проблемы бюджетного регулирования. Эти проблемы логично разделить на две основные группы [9].

К первой группе проблем относятся те из них, которые определяются федеративным устройством нашей страны, — вопросы совершенствования межбюджетных отношений и необходимости формирования системы бюджетного федерализма. Учитывая вековой опыт ведущих западных стран, решение этих проблем позволит стабилизировать и укрепить российскую государственность, повысит управляемость существующей рыночной системы и в конечном итоге оптимизирует структуру доходов и расходов как федерального, так и местных бюджетов [9].

Вторая группа проблем бюджетного устройства — собственно финансовая проблема, которая непосредственно вытекает из первой. Повышение доходности бюджета и оптимизация его расходов, проблема сбалансированности государственного бюджета и необходимость управления государственным долгом — именно эти финансовые аспекты бюджетного устройства определяют уровень социально-экономического развития страны, качество жизни населения, В конечном итоге именно эти показатели и определяют эффективность всей проводимой государством экономической политики [9].

При рассмотрении проблемы совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации необходимо руководствоваться вышеприведенной условной классификацией. Вместе с тем хотелось бы отметить неразрывную связь, существующую между названными аспектами проблемы: с одной стороны, изменения в сфере межбюджетных отношений неизбежно отражаются на собственно финансовой стороне бюджетов всех уровней, с другой — значительные изменения в бюджетных доходах или расходах требуют соответствующей корректировки бюджетной системы. Бюджет — это сложнейший комплекс финансовых отношений, и посему подход к решению его проблем должен быть также комплексным. Только тогда возможно полноценное функционирование государственного бюджета как наиболее эффективного инструмента государственного регулирования экономики [9].

Современное понимание регулирующей функции бюджета заключается в том, что вместо принципа командования она призвана реализовать принцип служения государства интересам общества, суть которого заключается в том, что бюджет объективно через количественные характеристики формирования и использования фонда денежных средств государства отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики [8].

Для того чтобы повышалась эффективность государственных услуг недостаточно только наращивать их объемы, в равной степени необходимо создание условий для эффективного размещения и использования всех имеющихся в государстве ресурсов и поддержание определенного уровня экономической активности [8].

 

1.2. Механизмы бюджетного регулирования

 

Исходя из сущностного содержания экономической роли бюджетного регулирования вытекает необходимость использования определенного набора экономических регуляторов.

Механизм бюджетного регулирования — это по существу набор экономических методов, приемов, нормативов и правовых норм, действие которых нацелено на реализацию принципов бюджетного устройства страны и обеспечение их взаимосвязи и взаимодействия. Это достигается путем закрепления определенного порядка движения финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства (направления этих потоков, пропорций их распределения по уровням бюджетной системы, целевого назначения и т. д.) и организации экономических отношений, возникающих по этому поводу, что и составляет по существу основу механизма бюджетного регулирования [10].

Через этот механизм осуществляется выполнение региональными органами власти и органами местного самоуправления своих представительных и исполнительских полномочий с соблюдением требований формальной финансовой независимости их политики от вышестоящих уровней [9].

Воздействуя на процессы формирования бюджетных отношений путем изменения принципов, методов, способов формирования бюджетных доходов и расходов, государство корректирует установленные бюджетные взаимосвязи, регулирует каналы прохождения и направления бюджетных потоков, уточняет пропорции распределения централизованных ресурсов и механизмы реализации их целевого назначения, и, таким образом, обеспечивает управление бюджетным устройством страны [10].

Сказанное означает, что набор методов бюджетного регулирования не может быть произвольным, совокупность этих методов должна представлять собой стройную систему, ориентированную на поиск компромисса интересов всех участников бюджетного процесса в направлении решения главной задачи — роста экономического развития общества и благосостояния его граждан. Причем эта система экономических регуляторов должна быть достаточно жестко вписана в систему принципов построения самой бюджетной системы [9].

 

 

 

 

1.3. Методы бюджетного регулирования

 

Бюджетная система Российской Федерации основана на принципах, взаимодействие и взаимообусловленность которых и формирует определенную модель бюджетного устройства страны и обеспечивает ее динамическое равновесие на всех стадиях бюджетного процесса. Принципы — это по существу целевые установки, определяющие вектор развития определенных отношений, но реализуется целевая направленность этих принципов посредством использования определенных экономических рычагов — методов бюджетного регулирования[10].

Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации обеспечивается управлением государственным бюджетом и реализуется через единую социально-экономическую, включая бюджетную и налоговую, политику государства. Это предполагает организацию взаимодействия бюджетов всех уровней, которое обеспечивается с помощью следующих методов бюджетного регулирования:

– определение в законодательном порядке методических основ построения бюджетов всех уровней на базе единой правовой формы построения бюджетов всех уровней и использования единой бюджетной классификации РФ;

– установление единых форм бюджетной документации и правил ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов;

– определение единых условий и правил организации бюджетного процесса, гарантирующих единый порядок применения санкций за нарушение бюджетного законодательства РФ, финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации[9].

К основным требованиям, предъявляемым к построению бюджетов любого уровня, относятся:

  • единство правовой базы;
  • полнота учета бюджетных доходов;
  • сбалансированность бюджета;
  • эффективность и экономность бюджета[9]..

    Единство правовой базы бюджетов всех уровней предполагает, что бюджет любого уровня составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря, утверждается в форме закона (или правового акта для органов местного самоуправления) до начала следующего финансового года. Годовой бюджет любого уровня составляется в соответствии с показателями среднесрочного бюджетного планирования, скорректированными с учетом прогноза социально-экономического развития и концепции бюджетной политики на очередной финансовый год[9]..

    Полнота учета бюджетных доходов означает, что все налоговые и неналоговые доходы и другие обязательные поступления, установленные действующим законодательством, подлежат зачислению в соответствующие бюджеты в обязательном порядке. Несоблюдение обязательности зачисления доходов и иных поступлений в бюджеты (в том числе в бюджеты государственных целевых фондов) является бюджетным правонарушением и влечет применение мер ответственности[9]..

    Сбалансированность бюджета предполагает, что объем предусмотренных по бюджету расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и источников покрытия его дефицита, определяемых в точном соответствии с действующим налоговым и бюджетным законодательством. Принятие несбалансированного бюджета запрещается. При этом при составлении, утверждении и исполнении бюджета все участники бюджетного процесса должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета и внешних заимствований[8].

    Эффективность и экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджета уполномоченные на то органы, прямые бюджетополучатели исходят из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств. При этом все расходы бюджета должны покрываться общей суммой поступлений средств в бюджет (доходов и заемных средств) [8].

    Доходы и заимствования могут быть привязаны к определенным расходам исключительно по целевым бюджетным фондам. Установление привязки какого-либо дохода (полностью или частично) к определенному расходу ежегодным законом о бюджете не допускается [9].

    Одновременно для региональных и местных властей необходимо формировать и поддерживать экономическую (единое экономическое пространство, отсутствие ограничений на перемещение товаров, рабочей силы, инвестиций, доступ к рынкам капиталов) и политическую (демократические институты и гражданское общество) конкурентную среду, а также «жесткие» бюджетные ограничения, ставящие региональные и местные власти в зависимость не от вышестоящего бюджета, а от результатов собственной политики [9].

    Методы бюджетного регулирования, которые используются для реализации этого принципа самостоятельности бюджетов, — это прежде всего четкое и стабильное разграничение доходных и расходных бюджетных полномочий между властями разных уровней в соответствии с определенными критериями. Подробно они будут рассмотрены в последующих разделах [9].

    Содержание принципа равенства бюджетных прав реализуется в эффективном управлении бюджетными потоками двух равноправных сторон — федеральных и региональных органов власти и управления посредством нормативно-законодательного установления правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса (составление, рассмотрение, утверждение и исполнение бюджетов), методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами [9].

    При осуществлении бюджетной политики в России как в федеративном государстве необходимо одновременно решать две ключевые задачи: с одной стороны, обеспечивать динамичное развитие ^экономики на основе единых для всего экономического пространства страны принципов бюджетного устройства; с другой стороны, учитывать региональные особенности и соблюдать сбалансированное разделение бюджетных полномочий и ответственности между уровнями власти, выполняющими свои четко определенные функции [9].

    Федеральное правительство может и должно заниматься выравниванием бюджетной обеспеченности регионов, но в конечном итоге ответственность за балансирование региональных бюджетов за обеспечение нормального уровня потребления государственных услуг ложится на органы государственной власти субъектов Федерации. И для них проблема самодостаточности экономического потенциала региона становится главной. Поэтому приоритетной целью бюджетного регулирования логически должно стать выравнивание способности региона к самообеспечению и саморазвитию на базе активного использования потенциалов всех форм собственности [9].

    Естественно, что полного соответствия налогового потенциала и других бюджетных доходов потребностям региyjоцелевой ориентацией движения финансовых потоков (вновь созданной стоимости) должны стать следующие критерии:

    – рост объемов производства как в целом по стране, так и в территориальном разрезе;

    – рост реальных доходов граждан, проживающих на этих территориях [9].

    Эти критерии во многом взаимосвязаны и взаимообусловлены и в совокупности означают ориентацию финансовой политики государства на увеличение внутреннего совокупного общественного спроса (производственного и потребительского) [9].

    Следовательно, отвечая на вопрос, какие средства должны быть направлены на обеспечение сбалансированности бюджетной системы, следует проследить движение следующих финансовых потоков.

    Во-первых, это перераспределение бюджетных потоков, включающее в себя:

    1.    Перераспределение бюджетных доходов («восходящий» поток государственных денежных средств) между федеральным центром и регионами через механизм налогов (закрепление налоговых доходов за уровнями бюджетной системы и расщепление основных федеральных, региональных и местных налогов) [9].

    2.    Перераспределение бюджетных расходов («нисходящий» поток государственных денежных средств) между федеральным центром и регионами осуществляется по следующим направлениям:

  1. Прямые (непрограммные) расходы федерального бюджета в регионах за счет средств, выделяемых министерствам и ведомствам (ведомственная структура расходов федерального бюджета) [9].
  2. Прямые инвестиции из федерального бюджета посредством финансирования федеральных инвестиционных, целевых программ [9].
  3. Косвенные инвестиции из федерального бюджета в социальное развитие посредством финансирования социальных программ развития регионов и расходования средств целевых бюджетных фондов [9].
  4. Долевое участие государства в инвестициях коммерческих структур и предоставление в рамках Бюджета развития государственных гарантий под проекты, осуществляемые юридическими лицами [9].
  5. Финансовая помощь из вышестоящего бюджета – это:

    – прямые трансферты;

    – средства, выделяемые на возвратной основе (бюджетные ссуды);

    – целевая финансовая помощь [9].

    Во-вторых, это средства региональных и местных бюджетов.

    В-третьих, это перераспределение государственных внебюджетных средств, которое осуществляется через:

    – социальные государственные внебюджетные фонды;

    – отраслевые и ведомственные целевые внебюджетные фонды [9].

    В-четвертых, это негосударственные финансовые потоки (собственные средства предприятий, привлеченные средства и кредитные ресурсы коммерческих банков) [9].

    Результатом такого анализа должен стать ответ на вопрос: какую часть финансовых ресурсов целесообразно централизовать на федеральном уровне для того, чтобы обеспечить оптимальное сочетание интересов государства, регионов, хозяйствующих субъектов и граждан [9].

    Ответ на этот вопрос по существу означает выбор приоритетов государственной финансовой политики:

    – либо эти приоритеты ориентируются на необходимость любой ценой и при любых обстоятельствах обеспечить в полном объеме за счет внутренних ресурсов обслуживание государственного долга (это суть сегодняшней политики государства);

    – либо эти приоритеты ориентируются на необходимость государственного стимулирования внутреннего совокупного общественного спроса. В этом случае акценты в приоритетах смещаются в плоскость региональной политики (ее социальных и инвестиционных аспектов) [10].

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

     

    2. ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ ОФОРМЛЕНИЕ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

     

    Важнейшим инструментом регулирования развития социальной сферы является бюджет. Необходимость образования бюджетных ресурсов непосредственно вытекает из осуществления государством специфических функций. Имеется в виду потребность финансирования затрат на содержание работников социальной сферы, а также на развитие социальной сферы и объектов ее инфраструктуры [9].

    Общие принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации [2], принятый Государственной Думой 17 июля 1998 г. и утвержденный Федеральным Законом № 145 ФЗ от 31 июля 1998 г.

    Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного Кодекса [2] и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.

    Следует подчеркнуть, что бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

    первый уровень — федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды;

    второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

    третий уровень — местные бюджеты [9].

    Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований [9].

    Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

    Государственный внебюджетный фонд – фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, социальное обеспече­ние в случае безработицы, охрану здоровья и медицинскую помощь. Расходы и доходы государственного внебюджетного фонда формируются в порядке, установленном федеральным законом, либо в ином порядке, предусмотренном Бюджетным кодексом Российской Федерации [2].

    В области регулирования бюджетных правоотношений к ведению Российской Федерации относятся:

    установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации [2];

    разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение, в порядке межбюджетного регулирования, доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации [2];

    разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации [2];

    определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением [2];

    определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации [2];

    определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом [2];

    установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление отчетности об исполнении и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов [2] ;

    составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов [2];

    установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управление долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [2];

    осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации [2];

    установление порядка формирования доходов федерального бюджета бюджетов государственных внебюджетных фондов [2];

    осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов [2];

    установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам [2];

    предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам [2];

    установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов [2];

    установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг [2];

    утверждение бюджетной классификации Российской Федерации [2];

    установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации [2];

    формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований [2];

    определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью [2];

    установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации [2].

    Участниками бюджетного процесса являются:

    Президент Российской Федерации;

    органы законодательной (представительной) власти;

    органы исполнительной власти;

    органы денежно-кредитного регулирования;

    органы государственного и муниципального финансового контроля;

    государственные внебюджетные фонды;

    главные распорядители и распорядители бюджетных средств;

    иные органы, на которые законодательством Российской Федерации возложены бюджетные, налоговые и иные полномочия.

    Участниками бюджетного процесса также являются бюджетные учреждения, государственные и муниципальные унитарные предприятия, другие получатели бюджетных средств, а также кредитные организации, осуществляющие отдельные операции со средствами бюджетов.

    Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации должно базироваться на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности финансовых затрат на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством Российской Федерации.

    Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления с учетом имеющихся финансовых возможностей вправе увеличивать нормативы финансовых затрат на оказание государственных, муниципальных услуг.

    Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы и капитальные расходы.

    Капитальные расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая инновационную и инвестиционную деятельность, включающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в действующие или вновь создаваемые юридические лица в соответствии с утвержденной инвестиционной программой, средства, предоставляемые в качестве бюджетных кредитов на инвестиционные цели юридическим лицам, расходы на проведение капитального (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, другие расходы бюджета, включенные в капитальные расходы бюджета в соответствии с экономической классификацией расходов бюджетов Российской Федерации [9].

    Текущие расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включенные в капитальные расходы [9].

    Одним из важнейших инструментов осуществления социальной политики является не только четкая реализация бюджетного законодательства, но и принятие ежегодных законов о бюджетах, направленных на поддержание и развитие отраслей социальной сферы экономики в целом.

    Основными законодательными актами федерального уровня, регламентирующими основы правовых бюджетных отношений, бюджетного права и процесса бюджетного регулирования, являются: Конституция Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации (части первая и вторая); Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [6]; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» [5]; Федеральные законы о бюджете на соответствующий год.

    Конституция РФ [1] в области бюджетных отношений и процесса бюджетного регулирования регламентирует следующие положения.

    Статьей 5 [1] определяет, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.

    Статьей 8 Конституции РФ [1] гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

    В ст. 11 Конституции РФ [1] устанавливается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией РФ [1], федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

    При этом в ст. 15 Конституции РФ [1] указывается, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ [1] и законы.

    В статьях 71, 72, 73 Конституции РФ [1] определяются предметы ведения Российской Федерации (в том числе федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (в том числе установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления). При этом в ст. 75 Конституции РФ [1] устанавливается, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

    В гл. 6 Конституции РФ [1] прописываются конституционные полномочия Правительства РФ. Среди них следует выделить, что Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 [1]).

    Глава 8 Конституции РФ [1] посвящена местному самоуправлению. В ней определяются статус этих органов публичной власти порядок их избрания. Устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции РФ [1]).

    Еще одно важное конституционное положение, которое формирует законодательную основу бюджетных отношений в Российской Федерации, заключается в том, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ [1].

    В 1998 г. принят Бюджетный кодекс РФ [2], который стал главным законодательным актом в области бюджетных отношений и, следовательно, процесса бюджетного регулирования. В Кодексе [2] реализуется концепция казначейской системы исполнения бюджета.

    Казначейская модель исполнения федерального бюджета основывается на двух коренных принципах, которые нашли отражение в Бюджетном кодексе РФ [2]:

    – первое — концентрация всех средств федерального бюджета на едином счете государства, который находится в Центральном банке РФ;

    – второе — достаточно строгая и полная система предварительного и текущего контроля.

    С зачислением всех доходов на единый счет Казначейства России и финансированием всех расходов с единого счета казначейства регламентируется вся цепочка прохождения бюджетных средств, что позволяет реально осуществлять органам казначейства предшествующий и текущий контроль за исполнением бюджета.

    В Бюджетном кодексе РФ [2] определены основные аспекты закрытия бюджета, подведения баланса бюджета, введены нормы, которые ограничивают выполнение отдельных операций по финансированию расходов бюджета и проведения платежей в системе казначейства. Достаточно детально проработана в Бюджетном кодексе РФ [2] система управления государственным долгом, определены возможные источники финансирования и предельные размеры дефицитов бюджетов всех уровней, определяются условия предоставления государственных гарантий, а также порядок отражения предоставленных гарантий в структуре государственного долга и расходах бюджета.

    В современной России основным источником наполнения доходной части бюджета являются налоги, таможенные платежи (таможенная пошлина, налоги, таможенные сборы и другие платежи, взимаемые в установленном порядке таможенными органами).

    К положительным сдвигам можно отнести то, что в результате реформ налог на добавленную стоимость (НДС), акцизы, налог на прибыль, подоходный налог и налог на имущество, составляющие основу налоговых систем большинства развитых стран, стали также основными налогами в Российской Федерации.

    Наиболее важным результатом реформы явилось введение НДС и акцизов вместо налога с оборота. В рыночной экономике НДС – один из наиболее устойчивых и эффективных налогов. Система его сбора сравнительно проста и защищена от инфляции, а уклонение от его уплаты затруднено вследствие непрерывности процесса платежей и взимания его на всех стадиях движения продукции и услуг. Этот налог равномерно распределяется по всем секторам экономики, и поэтому не вызывает (в сравнительных ценах) диспропорций и искажений, которые возникают при использовании многих других налогов.

    Законодательство Российской Федерации о налогах и сборах состоит из Налогового Кодекса (введенного в действие с 1 января 1999 г.) [3,4] .

    В Налоговом Кодексе [3,4], в частности:

    устанавливается исчерпывающий перечень налогов и сборов, применение которых допустимо в России;

    предусматривается сокращение числа налогов и упрощение правил определения размеров налоговых платежей, имеющих одинаковую налогооблагаемую базу.

    Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и исполнительные органы местного самоуправления в предусмотренных законодательством о налогах и сборах случаях издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах. Государственный таможенный комитет Российской Федерации при издании указанных актов руководствуется также таможенным законодательством Российской Федерации.

    Законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, а также отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля и привлечения к ответственности за совершение налогового правонарушения.

    В случаях, предусмотренных Налоговым Кодексом [3,4], полномочиями налоговых органов обладают таможенные органы.

    Таможенные органы Российской Федерации являются правоохранительными органами и составляют единую систему, в которую входят:

    Государственный таможенный комитет Российской Федерации;

    региональные таможенные управления Российской Федерации;

    таможни Российской Федерации;

    таможенные посты Российской Федерации.

    Налоговые органы и таможенные органы действуют в пределах своей компетенции и в соответствии с законодательством Российской Федерации.

    Налоговый Кодекс [3,4] устанавливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации.

    К собственным доходам бюджета субъекта Российской Федерации Бюджетный кодекс Российской Федерации [2] относит следующие виды доходов.

    1. Налоговые доходы, закрепленные за бюджетами субъектов Российской Федерации законодательством Российской Федерации. К числу таких доходов относятся налоги и сборы субъектов Российской Федерации, перечень которых устанавливает Налоговый кодекс Российской Федерации [3,4]. Согласно этому Кодексу [3,4] к налогам и сборам субъектов Российской Федерации относятся: 1) налог на имущество организаций; 2) налог на недвижимость; 3) дорожный налог; 4) транспортный налог; 5) налог с продаж; 6) налог на игорный бизнес; 7) региональные лицензионные сборы (ст. 14 Налогового кодекса Российской Федерации [3,4]).

    2. Неналоговые доходы в виде:

    а) доходов от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

    б) средства, полученные в результате применения гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного субъектам Российской Федерации, и иные суммы принудительного изъятия, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах.

    3. Иные неналоговые доходы, а также безвозмездные перечисления (за исключением финансовой помощи их федерального бюджета) (ст. 47 Бюджетного кодекса Российской Федерации [2] ).

    Что касается регулирующих доходов бюджетов Российской Федерации, то они представляют собой, федеральные налоги и иные платежи, по которых устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов (ст. 48 Бюджетного кодекса Российской Федерации [2] ).

    Отметим, установление регулирующих налогов в качестве доходов бюджетов субъектов Российской Федерации на долговременной основе стирает разницу между регулирующими и закрепленными (собственными) доходами этих бюджетов. Действительно, если тот или иной налог, относящийся к системе федеральных налогов, определен в качестве регулирующего дохода бюджетов субъектов Российской Федерации на долговременной основе, то не проще ли этот налог перевести из разряда федерального в разряд налога субъекта Российской Федерации, превратив тем самым его в постоянный доход субъекта Российской Федерации.

    Нормативы отчислений федеральных налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации [2] определяются Налоговым кодексом Российской Федерации [3,4] либо законом о федеральном бюджете, который передает регулирующие доходы в бюджет субъекта Российской Федерации.

    Сам Бюджетный кодекс Российской Федерации [2] устанавливает нормативы отчислений по следующим видам налогов:

    налог на прибыль организаций при выполнении соглашений о разделе продукции, заключенных до вступления в силу Федерального закона от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции» (далее — Федеральный закон «О соглашениях о разделе продукции») и не предусматривающих специальных налоговых ставок для зачисления указанного налога в федеральный бюджет и бюджеты субъектов Российской Федерации, — по нормативу 20 процентов;

    акцизов на спирт этиловый из пищевого сырья — по нормативу 50 процентов;

    акцизов на спиртосодержащую продукцию — по нормативу 50 процентов;

    акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и карбюраторных (инжекторных) двигателей — по нормативу 40 процентов;

    налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) — по нормативу 95 процентов;

    налога на добычу полезных ископаемых (за исключением полезных ископаемых в виде углеводородного сырья, природных алмазов и общераспространенных полезных ископаемых) — по нормативу 40 процентов;

    регулярных платежей за добычу полезных ископаемых (роялти) при выполнении соглашений о разделе продукции в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного) — по нормативу 95 процентов;

    сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов (исключая внутренние водные объекты) — по нормативу 70 процентов.

     

     

     

    3. МЕХАНИЗМ И РЕЗУЛЬТАТЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ НА 2007 ГОД

     

    3.1 Основные направления бюджета на 2007 год

     

    В основу формирования и реализации бюджетной политики положены стратегические целей развития страны, определенных в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации.

    Основа для решения социальных проблем — высокие темпы устойчивого экономического роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, рост заработной платы в экономике, расширению финансовых возможностей государства. Для этого, прежде всего, необходимо поддерживать финансовую стабильность (низкую инфляцию и стабильность национальной валюты), определяющей степень доверия людей к государству и готовность Важное значение имеет снижение налоговой нагрузки на экономику и административных барьеров, защита прав собственности, обеспечение экономическую свободы и условий равной конкуренции. Государство должно поддерживать развитие транспортной, коммуникационной и энергетической инфраструктуры, авиа– и судостроения, экспорта интеллектуальных услуг, космической отрасли и других стратегических отраслей экономики [11] .

    Решающий вклад в реализацию стратегических целей развития страны вносит федеральный бюджет. Основные его параметры существенно влияют на уровень инфляции, динамику валютного курса, налоговую нагрузку и другие условия экономического развития. Финансовое обеспечение деятельности государства в стратегических сферах деятельности и наиболее значимых социальные гарантии осуществляется за счет средств федерального бюджета. Наконец, из федерального бюджета предоставляются значительные объемы трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации.

    Перспективный финансовый план Российской Федерации на 2007–2009 году и федерального бюджета на 2007 год [7] соответствуют требованиям Бюджетного послания на 2007 год о необходимости формирования бюджетной политики «…исходя из необходимости улучшения качества жизни населения, создания условий для обеспечения позитивных структурных изменений в экономике и социальной сфере, решения проблем макроэкономической сбалансированности, повышения эффективности и прозрачности управления общественными финансами».

    Основными задачами бюджетной политики при формировании проекта федерального бюджета на 2007 год стали [11] :

    последовательное снижение темпов инфляции;

    обеспечение сбалансированности бюджетной системы Российской Федерации;

    продолжение политики аккумулирования «коньюктурных» доходов бюджета в Стабилизационном фонде;

    прирост непроцентных расходов федерального бюджета темпами, адекватными темпам роста экономики;

    повышение результативности бюджетных расходов, строгий отбор принимаемых обязательств;

    разработка годового бюджета в строгой увязке с показателями среднесрочного финансового планирования;

    увеличение капитализации специализированных государственных инвестиционных институтов в целях поддержки экспорта товаров и импорта технологий, долгосрочного финансирования крупных инвестиционных проектов;

    использование механизмов Инвестиционного фонда, венчурных фондов, особых экономических зон, концессионных соглашений, технопарков в целях расширения частных инвестиций.

    При формировании бюджетных проектировок на 2007–2009 годы впервые использовался реестр расходных обязательств Российской Федерации, представляющий собой «инвентаризацию «правовых оснований и методов расчетов всех включаемых в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов Российской Федерации расходов. На рисунке 1 приведена структура расходных обязательств Российской Федерации в 2007 году.

     

    080514 1535 2 АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

    Рисунок 1 – Структура расходных обязательств Российской Федерации в 2007 году [12]

     

    В 2007 году прогнозировалось существенное увеличение возможности государства по реализации общенациональных приоритетов (табл. 1). По сравнению с ожидаемым исполнением в текущем году доходы федерального на 1074,9 млрд. рублей (24,5%).

    В то же время необходимо отметить, что темпы роста непроцентных расходов федерального бюджета в 2007 году в реальном выражении (17,4%) превышают прогнозируемые темпы роста ВВП. В результате объем непроцентных расходов федерального бюджета возрастет с 15,4%.

    ВВП в текущем году до 17,0% ВВП в 2007 году и лишь в 2008–2009 году планируется его снижение до 16,6 – 16,8% ВВП.

    080514 1535 3 АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ080514 1535 4 АСПЕКТЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НАЦИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ

    Рисунок 2 – Структура расходных обязательств Российской Федерации [12]

     

    Таблица 2 – Основные параметры федерального бюджета

     

    Показатель

    2007 г

    (проект) 

    2007 г

    (выполнение) 

    Выполнение бюджета, млр.руб.

    млрд. руб 

    % к ВВП 

    млрд. руб 

    % к ВВП 

    Доходы, всего 

    6956,3

    22,3

    6956,3

    22,3

    -

    в том числе налоговые

    4243,0

    13,6

    4254,0

    13,9

    0,3

    неналоговые

    2722,4

    8,7

    2754,5

    8,9

    0,2

    из них таможенные пошлины

    2414,1

    7,7

    2421,2

    7,8

    0,1

    Расходы, всего

    5463,5

    17,5

    5463,5

    17,5

    0,0

    в том числе непроцентные

    5306,6

    17,0

    5311,1

    17,1

    0,0

    Процентные

    156,8

    0,5

    156,8

    0,5

    0,0

    Профицит

    1501,8

    4,8

    1501,8

    4,8

    0,0

    Поступления в Стабилизационный фонд

    1690,7

    5,4

    1690,7

    5,5

    0,1

    Источники финансирования дефицита

    188,9

    0,6

    190,1

    0,6

    0,0

    – привлечение

    514,3

    1,7

    514,3

    1,7

    0,0

    – погашение

    -325,4

    -1,0

    -324,4

    -1,0

    0,0

     

    Таблица 3 – Динамика расходов федерального бюджета по разделам функциональной классификации [12]

     

    Показатель

    2007 г

    (проект) 

    2007 г

    (выполнение) 

     

    (+,-)

    млрд. руб 

    % к ВВП 

    млрд. руб 

    % к ВВП 

    Общегосударственные вопросы

    821,3

    15,0

    808,2

    13,8

    -1,2

    Обслуживание государственного и муниципального долга

    156,8

    2,9

    156,8

    2,9

    -

    Национальная оборона

    821,2

    15,0

    822,0

    15,0

    0,0

    Национальная безопасность и правоохранительная деятельность

    664,8

    12,2

    662,9

    11,5

    -0,7

    Национальная экономика

    495,9

    9,5

    497,2

    9,6

    0,1

    Жилищно-коммунальное хозяйство

    49,9

    0,9

    53,0

    1,0

    0,1

    Охрана окружающей среды

    7,8

    0,1

    8,1

    0,1

    0,0

    Образование

    278,5

    5,1

    277,9

    5,1

    0,0

    Культура, кинематография и средства массовой информации

    65,1

    1,2

    67,8

    1,2

    0,0

    Здравоохранение и спорт

    206,2

    3,8

    206,4

    3,8

    0,0

    Социальная политика

    210,9

    3,9

    215,6

    3,9

    0,0

    Межбюджетные трансферты

    1814,9

    33,3

    1844,3

    32,9

    -0,4

    Бюджетам других уровней

    502,8

    8,9

    754,0

    13,8

    4,9

    Государственным внебюджетным фондам

    1064,7

    19,5

    1060,4

    19,5

    0,0

    Всего

    5463,5

    100,0

    5463,5

    100,0

    -

     

     

    В соответствии с законодательно установленным разграничением полномочий значительная часть бюджетных услуг и социальных гарантий находится в сфере ответственности региональных и местных органов власти. Соответственно, одной из ключевых задач бюджетной политики является выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

    В 2007 году прогнозируется устойчивое исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации.

     

    Таблица 3 –Консолидированные бюджетов субъектов Российской Федерации [12]

    Показатель 

    2006 г 

    2007 г 

    млрд. руб. 

    % 

    млрд. руб. 

    % 

    Доходы 

    3503,7 

    117 

    4335,5 

    124 

    Расходы 

    3437,8 

    117 

    4257,4

    124 

    Профицит 

    65,9 

    111 

    78,1 

    118 

     

    В соответствии с законодательно установленным разграничением полномочий значительная часть бюджетных услуг и социальных гарантий находится в сфере ответственности региональных и местных органов власти. Соответственно, одной из ключевых задач бюджетной политики является выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.

    В 2007 году прогнозируется устойчивое исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации. Доходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации с учетом межбюджетных трансфертов на 2007 год прогнозируются с ростом относительно ожидаемой оценки 2006 года на 23,7 процента. Поступление налоговых доходов увеличится на 21,6 %, что обусловлено ростом налога на прибыль организаций на 30,4%, налога на доходы физических лиц на 19,8% и налога на имущество организаций на 8,9 %, которые составляют в объеме доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации без учета межбюджетных трансфертов из федерального бюджета 76 процентов. Межбюджетные трансферты из федерального бюджета составят 777,2 млрд. рублей и возрастут в 2007 году на 46,8 процента [12] .

    Расходы консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации по оценке, увеличатся на 23,8 процента. В расчетах расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации учтено повышение оплаты труда работников бюджетной сферы на 15% с 1 сентября 2007 года, что соответствует темпам роста оплаты труда для работников бюджетной сферы, финансируемых из федерального бюджета [12] .

    Основу раздела «Межбюджетные трансферты», как и в предшествующие годы, составляет Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), который образуется в составе федерального бюджета в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и распределяется между регионами в соответствии с утверждаемой Правительством Российской Федерации методикой [12] .

    На 2007 год планируется сформировать Фонд в сумме 260,4 млрд. рублей, или с ростом к уровню 2006 года на 14,1 процента, что выше прогнозируемых темпов инфляции на 6 процентных пунктов.

    Дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации
    предусмотрены в составе расходов федерального бюджета с целью оказания дополнительной финансовой поддержки регионам, имеющим отклонения фактической бюджетной обеспеченности от расчетной, а также для реализации субъектами Российской Федерации в полном объеме расходных обязательств.

    В 2007 году объем предусмотренных дотаций бюджетам субъектов Российской Федерации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов определен в сумме 34,6 млрд. руб., что на 38,8% выше уровня 2006 года.

    Распределение дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в сумме 29,6 млрд. рублей предусмотрено произвести при рассмотрении Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации проекта федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год» в третьем чтении.

     

    3.2 Основные пути совершенствования бюджетного регулирования

     

    Основные принципы государственного регулирования бюджетного процесса на трехлетний период (2008 – 2010 г.г.) Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов. При формировании и реализации бюджетной стратегии Правительству Российской Федерации надлежит сосредоточиться на решении следующих основных задач [12] .

    Во-первых, это превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. В перспективе должно быть обеспечено снижение инфляции до приемлемого уровня 3 — 4 процента в год. Этому будут способствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики с учетом планируемого на перспективу снижения налогового бремени, проведение взвешенной политики в сфере использования конъюнктурных сверхдоходов от экспорта углеводородов, регулирование тарифов на продукцию субъектов естественных монополий, а также реализация бюджетных программ, направленных на устранение инфраструктурных ограничений в экономике, провоцирующих дополнительный рост цен [12] .

    Во-вторых, это обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета. При уменьшении необходимости стерилизации избыточного денежного предложения в целях стабилизации макроэкономических показателей на первый план выходит задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен.

    Для этих целей Стабилизационный фонд Российской Федерации были преобразованы в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе [12] .

    Объем Резервного фонда, а также объем доходов от нефти и газа, используемых для финансирования расходов федерального бюджета, законодательно зафиксирован в процентном отношении к валовому внутреннему продукту, предусмотрев при этом 3-летний период для перехода к новым принципам управления нефтегазовыми доходами [12] .

    Фонд будущих поколений аккумулирует доходы от нефти и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд и средствами, используемыми для финансирования расходов федерального бюджета [12] .

    Правительство Российской Федерации разработало механизмы и соответствующие изменения в бюджетное законодательство, обеспечивающие увеличение доходов от размещения накопленных средств [12] .

    В-третьих, дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период целесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию. Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10 – 15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы [12] .

    В рамках этой работы следует проведена оценку объемов публичных обязательств Российской Федерации, прежде всего пенсионных, и основных бюджетных программ на долгосрочную перспективу с учетом влияющих на них устойчивых факторов и тенденций.

    У субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже в 2007 году появилась возможность формирования и утверждения своих бюджетов на 3-летний период.

    В-четвертых, обеспечение исполнения расходных обязательств. В основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Принципиальные решения об их отмене, прекращении или реструктуризации должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета.

    Необходим взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. Должен быть сформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердой уверенности в возможности их финансового обеспечения [12] .

    В-пятых, проведение анализа эффективности всех расходов бюджета. Тут присутствует необходимость внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Надо помнить о том, что задача бюджетной политики — это последовательное повышение качества жизни граждан. В связи с этим требуются не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов. Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству Российской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий. Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ [12] .

    Требуется усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.

    В шестых, переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений. Основным документом, регламентирующим взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком, должен стать контракт, заключаемый на весь период реализации инвестиционного проекта, и в этом контракте должны быть четко зафиксированы обязательства подрядчика по сдаче объекта в эксплуатацию и обязательства государства по финансированию. Расходы на весь период реализации инвестиционного проекта, в отношении которого заключен государственный контракт, подлежат включению в расходные обязательства государства и не могут быть пересмотрены. Проводимые при проектировании объекта государственных капитальных вложений сметные расчеты должны основываться на реальной оценке стоимости необходимых работ, оборудования и материалов и рассчитываться в ценах соответствующих лет. При этом смета должна рассматриваться исключительно как составная часть конкурсной документации при проведении подрядных торгов, а в дальнейшем подрядчик должен обладать свободой выбора наиболее эффективных и экономичных способов реализации проекта [12].

    Аналогичные подходы должны использоваться при осуществлении капитальных вложений из региональных и местных бюджетов.

    В-седьмых, применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг .

    Главные распорядители бюджетных средств должны быть наделены полномочиями самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания или закупку услуги на рынке на основе государственного заказа. Те же принципы должны распространяться и на предоставление муниципальных услуг [12] .

    В сферах, где это целесообразно, необходимо внедрение форм финансирования, обеспечивающих увязку между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств. Правительству Российской Федерации следует принять меры по реализации системы одноканального финансирования в сфере здравоохранения и системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования с учетом результатов проводимых в 2007 году экспериментов по внедрению соответствующих механизмов финансирования в ряде субъектов Российской Федерации [12] .

    Бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания.

    Должна начаться работа по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.

    В-восьмых, повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе. Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности. Это не означает отказа от контроля за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Напротив, такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов [12] .

    Финансовым органам следует, учитывая позитивный опыт проведенного в 2004 – 2007 годах эксперимента по реализации методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.

    В-девятых, определение стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы, решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации. В основу дальнейших действий в пенсионной сфере должны быть положены долгосрочные расчеты сбалансированности пенсионной системы, целевые ориентиры относительно уровня коэффициента замещения и приемлемой налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, формирование механизмов укрепления накопительной составляющей пенсионной системы, включая стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан [12].

    В-десятых, должно быть уделено особое внимание формированию и реализации федеральной целевой программы, направленной на содействие опережающему социально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья. Следует задействовать все имеющиеся для этой программы инструменты государственной финансовой политики, в том числе в увязке с привлечением частного софинансирования соответствующих программных мероприятий. Следует также продумать систему мер налоговой и таможенно-тарифной политики, стимулирующих инвестиционную деятельность в соответствующих регионах [12].

    При этом должны быть основные направления налоговой политики.

    Налоговая политика в ближайшие три года должна быть ориентирована на создание максимально комфортных условий для расширения экономической деятельности и перехода экономики на инновационный путь развития, а также на дальнейшее снижение масштабов уклонения от налогообложения.

    Учитывая это, необходимо принять решения по целому ряду налогов. В связи с переходом на утверждение бюджета на 3-летний период все наиболее принципиальные решения по совершенствованию налоговой системы должны были приняты и законодательно оформлены в течение 2007 года.

    Целесообразно рассмотреть возможность дальнейшего снижения налогового бремени, а также исключения чрезмерно обременительных процедур зачета (возврата) соответствующих платежей по налогу на добавленную стоимость.

    Преобразования в сфере налогообложения фонда оплаты труда должны осуществляться в увязке с реформой системы социального и пенсионного страхования. Необходимо проанализировать в том числе возможности дополнительного налогового стимулирования добровольного пенсионного и медицинского страхования [12] .

    Применение единой ставки налога на доходы физических лиц доказало свою эффективность. Целесообразно в долгосрочной перспективе не изменять существенно действующий порядок налогообложения доходов физических лиц, сохранив единую ставку налога. Следует при этом продолжить повышение размеров вычетов при исчислении налога на доходы физических лиц, возможно — в увязке с мерами по улучшению демографической ситуации в стране [12].

    Необходимо принять главу Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующую взимание налога на жилую недвижимость граждан, исчисляемого от рыночной цены объекта недвижимости, предусмотрев при этом такую систему вычетов, чтобы налоговое бремя в отношении малообеспеченных граждан осталось на существующем уровне [12].

    В 2007 году был принят закон об освобождении от налогообложения дивидендов, получаемых российскими юридическими лицами от стратегических инвестиций в дочерние общества.

    В целях более справедливого распределения средств между субъектами Российской Федерации необходимо принять решение о реализации в Российской Федерации института консолидированной налоговой отчетности.

    Необходимо внести в Налоговый кодекс Российской Федерации поправки, направленные на совершенствование налогового контроля за использованием трансфертных цен в целях минимизации налогов. Процедуры такого контроля должны быть максимально простыми и понятными для налогоплательщиков и налоговых органов. Особое внимание следует обратить на то, что новые правила не должны привести к дополнительным сложностям в отраслях, производящих продукцию с высокой добавленной стоимостью, где в настоящее время формируются вертикально интегрированные структуры [12] .

    Основные приоритеты бюджетных расходов должны быть следующими.

    Правительство Российской Федерации при формировании проекта федерального бюджета на 2008 – 2010 годы должно исходить из необходимости финансового обеспечения принятых решений по реализации крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение [12].

    Следует обеспечить выделение средств на реализацию приоритетных национальных проектов. При осуществлении проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» особое внимание необходимо обратить на расширение государственной поддержки создания коммунальной инфраструктуры на земельных участках, предназначенных для жилищного строительства [12].

    Мероприятия по развитию агропромышленного комплекса должны быть сконцентрированы в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 – 2012 годы и обеспечены соответствующим финансированием [12].

    В 2010 году предстоит осуществить первые фактические выплаты за счет средств материнского (семейного) капитала. К этому времени должна быть полностью сформирована система управления средствами материнского (семейного) капитала и предусмотрены необходимые бюджетные расходы.

    Увеличение расходов на образование и здравоохранение должно быть непосредственно увязано с достижением конкретных результатов по повышению качества и доступности соответствующих услуг.

    Необходимо определить сроки поэтапного повышения минимального размера оплаты труда до уровня не ниже прожиточного минимума трудоспособного населения. В качестве первого шага было предусмотрено повышение минимального размера оплаты труда до 2300 рублей с 1 сентября 2007 года. При принятии решений о повышении заработной платы работников бюджетной сферы необходимо учитывать финансовые возможности субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований [12].

    Правительством Российской Федерации должны быть приняты решения, позволяющие главным распорядителям бюджетных средств в пределах средств, предусмотренных на оплату труда, вводить для подведомственных бюджетных учреждений системы оплаты труда, отличные от Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы. Применение таких систем должно обеспечить соответствие качества труда работника и уровня его оплаты, а также достижение достойного уровня заработной платы в бюджетной сфере [11].

    Государственная поддержка развития производственной инфраструктуры, стимулирования инновационной деятельности должна основываться в том числе на максимальном использовании государственных институтов развития, прежде всего Банка развития и внешнеэкономической деятельности, Инвестиционного фонда Российской Федерации, Российской венчурной компании [11].

     

     

     

    3.3 Совершенствование межбюджетных отношений

     

    Совершенствование межбюджетных отношений должно проход в следующих направлениях. Необходимо завершить, соблюдая установленные принципы, разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями.

    При подготовке и реализации решений о делегировании полномочий в сфере регулирования экономического и социального развития Правительство Российской Федерации должно исходить из необходимости оптимизации структуры и численности территориальных органов федеральных служб и агентств, сохраняя за федеральным уровнем в основном контрольные и надзорные функции.

    Следует продолжить передачу реализации инвестиционных проектов по строительству объектов, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, на финансирование из региональных и местных бюджетов. При этом по уже строящимся объектам, находящимся в государственной собственности субъектов Российской Федерации и в муниципальной собственности, включавшимся в перечень строек и объектов для федеральных государственных нужд, в федеральном бюджете необходимо предусмотреть средства софинансирования расходов субъектов Российской Федерации в размере, соответствующем федеральной доле в общем объеме ассигнований, необходимых для завершения строительства указанных объектов [11].

    В 2008 и 2009 годах следует заключить с высокодотационными субъектами Российской Федерации соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов, а контрольным органам — провести проверки отчетов об исполнении соответствующих бюджетов за 2007 и 2008 гг.

    Необходимо наладить действенный контроль за соблюдением дотационными и высокодотационными субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями вводимых для них дополнительных требований и ограничений.

    Органам публичной власти всех уровней необходимо исходить из того, что максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими или прогнозируемыми доходами и расходами, с одной стороны, и объемами дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности — с другой [11].

    Следует продолжить оправдавшую себя практику поддержки бюджетных реформ, оказываемую через Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов. При этом необходимо расширить использование механизмов поощрения регионов и муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ и программ развития в целом.

    Вновь созданным муниципальным образованиям должна быть оказана действенная поддержка в освоении ими базовых методов и процедур управления муниципальными финансами.

     

    СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ

     

  6. Конституция Российской Федерации: Принята всеобщим народным голосованием 12 дек. 1993 г.
  7. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят ГД РФ и одобрен СФ РФ 17.07.98.
  8. Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 31 июля 1998 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3824. (с изменениями в ред. на 01.10.2008 г.)
  9. Налоговый кодекс Российской Федерации (Часть вторая) от 5 августа 200 г. // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340. (с изменениями ФЗ на 01.10.2008 г.)
  10. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» // КонсультантПлюс.
  11. О Правительстве РФ: ФКЗ от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712
  12. ФЗ «О федеральном бюджете на 2007 год» от 19 декабря 2006 года № 238-ФЗ // КонсультантПлюс.
  13. Афанасьев М. Бюджетирование, ориентированное на результат //Вопросы экономики. — 2008. – №11. С.14 –15.
  14. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублевского. –М.: Юрайт-Издат, 2008.
  15. Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации. М., 2008.
  16. Голикова Т.А. Основные направления реструктуризации бюджетного сектора и совершенствования бюджетного процесса // Финансы. — 2004. — № 2. С.31 –33.
  17. Официальный сайт Министерства Финансов Российской Федерации: Основные результаты и направления бюджетной политики на 2008 год и период до 2010 года

Комментирование закрыто.

Вверх страницы