Бюджетный кодекс РФ (ст. 89) определяет государственные заимствования РФ как займы, привлекаемые от физических и юридических лиц, иностранных государств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства РФ как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками [2].

Функционирование государственного кредита ведет к образованию государственного долга.

В результате заемной деятельности образуется государственный долг — долговые обязательства Правительства РФ перед физическими и юридическими лицами, иностранными государствами, международными организациями и иными субъектами международного права (Бюджетный кодекс, ст. 97) [2]. Соответственно различают государственный и общегосударственный долг.

Общегосударственный долг — более широкое понятие и включает задолженность не только Правительства РФ, но и органов управления низовыми звеньями, входящими в состав государства.

Обеспечением государственного долга России служит все имущество, составляющее государственную казну.

В зависимости от цели заимствований, двумя основными эффектами политики государственных заимствований являются:

отрицательный эффект, если целью займов является решение краткосрочных экономических проблем, как то: «латание» бюджетных дыр или покрытие расходов на функционирование экономики (поскольку полученные займы не направляются на модернизацию промышленности и, соответственно, не способствуют ускорению экономического роста);

положительный эффект, если, напротив, политика заимствований направлена на инвестиционные цели.

Государственный долг используется как инструмент проведения стабилизационой, антициклической, перераспределительной политики, стимулирования или сдерживания темпов экономического роста.

В любом случае, вне зависимости от поставленных целей, итоговое влияние государственного долга зависит от степени эффективности политики заимствований. Другими словами, при отсутствии последовательной политики управления задолженностью, накопленный объем долга становится существенным препятствием для экономического роста вне зависимости от цели полученных займов.

Долговые обязательства Российской Федерации могут существовать в следующих формах (Бюджетный кодекс, ст.98) [2].

1) кредитных соглашений и договоров, заключенных от имени РФ с кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями, в пользу указанных кредиторов;

2) государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени РФ;

3) договоров о предоставлении государственных гарантий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению исполнения обязательств третьими лицами;

4) переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федеральных законов;

5) соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств РФ прошлых лет.

В Бюджетном кодексе РФ (ст.98) особо оговаривается, что изменение условий выпущенного в обращение государственного займа, в том числе сроков выплаты и размера процентных платежей, срока обращения, не допускается[2].

Капитальный государственный долг представляет всю сумму выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты, которые должны быть выплачены по этим обязательствам. Текущий государственный долг составляют расходы по выплате доходов кредиторам по всем долговым обязательствам государства и по погашению обязательств, срок оплаты которых уже наступил.

Государство, широко используя свои возможности для привлечения дополнительных финансовых ресурсов в целях своевременного финансирования бюджетных расходов, постепенно накапливает задолженность как внутреннюю, так и иностранным кредиторам. Это ведет к росту государственного долга — внутреннего и внешнего.

Государственный долг является характеристикой результативности всех совершённых госкредитных операций. Его абсолютная величина, динамика и темпы изменения отражают состояние экономики и финансов страны, эффективность функционирования государственных структур. На состояние государственного долга существенно влияют ежегодные операции в сфере государственного кредита: получение новых займов и условия их предоставления, с одной стороны, и размеры погашений и выплачиваемых процентов, с другой.

В системе кредитных отношений государственный кредит выступает в следующих формах: государственные займы; обращение части вкладов населения в государственные займы; заимствование средств общегосударственного ссудного фонда; казначейские ссуды; гарантированные займы .

Государственные займы характеризуются тем, что временно свободные денежные средства физических и юридических лиц привлекаются на финансирование общественных потребностей путем выпуска государственных ценных бумаг: облигаций, казначейских обязательств и др. Облигация представляет собой ценную бумагу, символизирующую государственное долговое обязательство и дающую право ее владельцу по истечению определенного срока получить обратно сумму долга и проценты. Продавая облигацию, государство обязуется вернуть сумму долга в определенный срок с процентами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами, а по истечении срока вернуть и сумму долга.

Государственные внутренние займы классифицируют по нескольким признакам. По праву эмиссии они делятся на выпускаемые а) центральным правительством; б) республиканскими правительствами; в) местными органами власти[4].

Широкое распространение получила практика выпуска государственных займов центральным правительством. Задолженность республиканских и местных органов власти является как правило, незначительной.

По признаку держателей ценных бумаг займы могут подразделяться на реализуемые только среди населения ( например, Государственный внутренний выигрышный заем 1982 года ), среди юридических лиц ( государственный внутренний 5%-ный заем 1990 года ) и универсальные, т.е. предназначенные для размещения среди физических и юридических лиц.

В зависимости от формы выплаты доходов выделяют: а) процентные займы; б) выигрышные займы; в) процентно-выигрышные займы; г) беспроигрышные займы; д) беспроцентные (целевые ) займы[7].

Владельцы долговых обязательств процентного займа получают твердый доход ежегодно путем оплаты купонов или один раз при погашении займа путем начисления процентов к номиналу ценных бумаг (без ежегодных выплат). Примером процентных долговых обязательств являются казначейские обязательства государства и облигации 5%-ного займа 1990 года. По выигрышным займам весь доход держатели облигаций получают в форме выигрышей в момент погашения облигаций. Доход выплачивается не по всем облигациям, а только по тем, которые попали в тиражи выигрышей. Примером выигрышного займа является Государственный заем 1982 года. Условиями выпуска процентно-выигрышных займов предусматривается выплата части дохода по купонам, а другой части — в форме выигрышей. Беспроигрышные выпуски займов гарантируют, что в течение срока действия займа выигрыш упадет на каждую облигацию. В настоящее время процентно-выигрышные и беспроигрышные займы в нашей стране не выпускаются.

Беспроцентные (целевые) займы не предусматривают выплату доходов держателям облигаций, но гарантируют получение соответствующего товара, спрос на который пока полностью не удовлетворяется. Примером беспроцентной государственной кредитной операции является государственный целевой заем 1990 года. Местные органы власти могут проводить целевые займы на строительство дорог, осуществление работ по охране окружающей среды, финансирование других мероприятий, в которых заинтересовано население административно-территориальной единицы.

По срокам погашения займы делятся на: а) краткосрочные займы — срок погашения до 1 года; б) среднесрочные займы — срок погашения до 5 лет; в) долгосрочные займы — срок погашения более 5 лет [5].

По методу размещения займы подразделяют на: а) добровольные займы; б) займы размещенные по подписке; в) принудительные займы.

Каждому методу размещения займов соответствует свой способ реализации. Облигации добровольных займов свободно продаются и покупаются банковскими учреждениями. Принудительные займы распространяются среди кредиторов в силу постановления правительства, предусматривающего строгую ответственность за уклонение от покупки облигаций. Займы, размещаемые среди населения по подписке с рассрочкой платежа, формально являются добровольными. Однако их реализация сопровождается такой массово-политической компанией, которая делает их по существу обязательными. Это возможно в условиях тоталитарного режима. В настоящее время в нашей стране действуют только добровольные займы.

Государственные займы могут быть облигационными и безоблигационными. Облигационные займы сопровождаются эмиссией ценных бумаг государства. Безоблигационные займы оформляются подписанием соглашений, договоров, а также путем записей в долговых книгах и выдачей особых свидетельств. В настоящее время безоблигационные займы используются на межправительственном уровне.

В тесной связи с государственными займами находится вторая форма государственного кредита, функционирование которой опосредуется системой сберегательных учреждений (банков, касс и т.п. ) и является важным каналом формирования финансовых ресурсов государства — обращение части вкладов населения в государственные займы. В отличие от первой формы государственного кредита, когда физические и юридические лица покупают ценные бумаги за счет собственных временно свободных денежных средств, сберегательные учреждения предоставляют кредит государству за счет заемных денежных средств. Наличие посредника между государством и населением в лице сберегательных учреждений и предоставление займа последними государству за счет заемных средств без ведома их реального владельца ( населения ) позволяет выделить эти отношения в качестве особой формы государственного кредита. Эта форма кредитования осуществляется через покупку особых ценных бумаг (например, казначейских сберегательных сертификатов ) или рыночных ценных бумаг ( облигаций, казначейских обязательств ), а также оформление безоблигационных займов. Безоблигационные займы являются, по существу, бессрочными. Они оформляются государством не выпуском ценных бумаг, а путем непосредственного учета сумм на счетах соответствующих учреждений и в книге государственного долга. Сроки погашения таких займов заранее не оговариваются, но государство оставляет за собой право выкупа займа и обязуется выплачивать проценты за весь период его действия. Очевидно, что процент по вкладам, хранящимся в сберегательных учреждениях, не может быть ниже официального уровня инфляции. Для большей активизации сберегательного дела начисляемый процент должен превышать этот уровень в целях обеспечения получения вкладчиком хотя бы минимального дохода. В нашей стране сейчас это достигается на основе покупки Сбербанком долговых обязательств государства.

Заимствование средств общегосударственного ссудного фонда, как форма государственного кредита характеризуется тем, что государственные кредитные учреждения непосредственно ( не опосредуя эти операции покупкой государственных ценных бумаг ) передают часть кредитных ресурсов на покрытие расходов правительства. Эта форма государственного кредита функционирует в тоталитарном обществе. Она способствует развитию инфляционных процессов, что особенно опасно в условиях жесткого контроля за эмиссией денежных знаков со стороны демократически избранных органов. Поэтому полная нормализация отношений между государством и кредитной системой лежит на пути признания невозможности прямого позаимствования ссудных средств для покрытия бюджетного дефицита.

Казначейские ссуды выражают отношения оказания финансовой помощи предприятиям и организациям органами государственной власти и управления за счет бюджетных средств на условиях возвратности, срочности и платности. В настоящее время в нашей стране эта форма активно не используется. Однако при коренной реформе отношений собственности сопровождаемой разгосударствлением и приватизацией хозяйственных структур, государство не может нести ответственность за финансовые результаты деятельности предприятий и организаций вместо их правомочных владельцев. Но при необходимости государственные органы могут оказывать финансовую помощь хозяйственным субъектам, в стабильной работе которых они заинтересованы, но на условиях возвратности, срочности, платности.

Отношения по линии казначейских ссуд не являются аналогом банковского кредитования, поскольку в отличие от хозрасчетных банковских структур органы государственной власти и управления оказывают финансовую помощь на других условиях, по другим причинам и в иных целях. Казначейские ссуды выдаются на льготных условиях по срокам и норме процента, они возможны в случае финансовых затруднений предприятий и хозяйственных организаций в виду их особого положения на рынке, не имеют коммерческой цели, а являются средством поддержки жизненно важных для народного хозяйства экономических структур.

Использование казначейских ссуд не означает, что безвозмездное бюджетное финансирование в отношении государственных хозрасчетных предприятий полностью себя изжило. Оно сохраняет право на существование, но как исключительная мера в порядке оказания финансовой помощи хозорганам, оказавшимся в затруднительном положении ввиду особенностей реализации производимой в интересах общества продукции, неблагоприятной хозяйственной конъюнктуры, кризисных явлений в экономике и т. п.

По гарантированным займам правительство реально несет финансовую ответственность только в случае неплатежеспособности плательщика. В нашей стране созданы условия для возрождения гарантированных займов в связи с предоставлением местным органам власти, а так же отдельным хозяйственным структурам права проводить операции по заключению займов.

 

 

 

 

 

2. СОДЕРЖАНИЕ, МЕТОДЫ И ЗАДАЧИ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛГОМ

 

Современные концепции экономической и финансовой науки рассматривают бюджетный дефицит и вытекающие из него проблему государственного долга как бомбу замедленного действия, которая рано взорвется, ибо со временем будут исчерпаны возможности государственных расходов, увеличения налоговых негосударственного долга. Тогда государственный долг будет покрыт за счет печатного станка при эмиссии денег, разрушая экономику гиперинфляцией [9, C.281].

Управление государственным долгом может осуществляться на институциональном, техническом, собственно экономическом (макро- и микро) уровнях в зависимости от того, что выступает объектом регулирования. Так, в частности, если речь идет о законодательном регулировании, то есть разработке новых законодательных актов в этой области, пересмотре старых и т.п., то можно говорить об институциональном аспекте регулирования долга. Если речь идет об изменении таких параметров, как срок погашения или доходность ценных бумаг, такое регулирование является техническим.

Изменение же объема государственного долга при проведении той или иной макроэкономической политики, то есть воздействие различных макроэкономических показателей (например, инфляции) на величину государственной задолженности, является иллюстрацией экономического регулирования долга. В целом от методов и результатов такого регулирования во многом зависит, будет ли государственный долг бременем или стимулом для экономического развития.

Управление государственной задолженностью следует понимать как в узком, так и в широком смыслах. Управление в широком смысле представляет по сути одно из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика. При этом если речь идет о государственном долге, возникшем в случае предоставления государством гарантий по частным кредитам, то для более точного определения необходимо упомянуть и о деятельности государства как гаранта.

Управление в широком смысле обычно является прерогативой законодательных органов (иногда правительства) и включает в себя следующие элементы:

• формирование политики в отношении внешнего и внутреннего долга;
  
• установление границ государственной задолженности (в том числе в определении общего объема бюджетного дефицита и, следовательно, объемов займов, необходимых для их финансирования);
  
• определение направлений и целей воздействия на микро- и макроэкономические показатели;
  
• установление возможности и целесообразности финансирования за счет государственного долга различных программ и пр.
  

   

  Управление государственным долгом в узком смысле представляет собой совокупность мероприятий, связанных с выпуском и размещением государственных долговых обязательств, операциями по обслуживанию и рефинансированию государственного долга, а также по регулированию рынка государственных ценных бумаг.
  

  Многие методы управления государственным долгом в узком смысле (например, определение оптимального срока обращения государственных долговых обязательства в зависимости от конкретного состояния экономической конъюнктуры или регулирование доходности обращающихся ценных бумаг и т.п.) представляют собой сложную финансово-техническую проблему, исследуемую в работах о рынке ценных бумаг.
  

   

  Осуществление мероприятий по управлению государственным долгом (как в широком, так и в узком смысле) требует от государства системного подхода и определяет многоплановый характер регулирования государственной задолженности.
  

  В частности, в Российской Федерации (РФ) функции по управлению государственным долгом возложены на Министерство финансов РФ в лице Казначейства, Центральный банк РФ, а также Счетную палату РФ. Следует отметить, что как Минфин, так и ЦБ не имеют возможности непосредственно воздействовать на величину совокупного государственного долга [1].
  

  в процессе управления государственным долгом можно выделить несколько функциональных элементов:
  

• непосредственно управление, включающее, в том числе, определение порядка, условий выпуска и размещения государственных долговых обязательств (сфера ответственности Казначейства Министерства финансов РФ);
  
• обслуживание посредством осуществления операций по размещению займов, выплате процентного дохода по ним, рефинансированию и погашению (сфера ответственности ЦБ РФ);
  
• контроль за состоянием государственного долга (сфера ответственности Счетной палаты РФ).
  

  По мнению Д. Тобина, одного из первых обративших внимание на важность государственной политики по регулированию структуры задолженности, благодаря правильному выбору подходящих форм долговых обязательств, государству удается избежать многих нежелательных последствий эффекта вытеснения, производимого государственным долгом.
  

1. Минимизация издержек по обслуживанию государственного долга, когда государство старается провести займы по наиболее выгодным для него условиям. При этом макроэкономические аспекты выдвигаются на второй план.
   
2. В соответствии с точкой зрения сторонников «экономики предложения», государство-должник должно отказаться от проведения дискреционной политики и по возможности ориентироваться на нейтральное поведение.
   

   В случае же фискально-ориентированного управления задолженностью механизм регулирования ее структуры представляется достаточно простым и затрагивает только процентные долговые обязательства: в фазе высокой конъюнктуры государство старается по возможности не брать долгосрочных кредитов и не обменивает краткосрочные обязательства в долгосрочные, чтобы не связывать себя в будущем обязательствами с высокой номинальной процентной ставкой.
   

   Во время экономического спада правительство действует в противоположном направлении, реструктурируя свою задолженность в направлении повышения срока обращающихся обязательств. Займы новых средств осуществляются также преимущественно в форме долгосрочных кредитов. Таким образом, государству удается минимизировать издержки, связанные с займом средств на рынках капитала. Главным негативным моментом при этом является тот факт, что очень часто проведение фискального менеджмента оказывает проциклическое воздействие на экономику.
   

   В соответствии с «антициклической» концепцией, изменение состава долговых обязательств рассматривается в качестве инструмента конъюнктурной государственной политики. Наряду с проводимой центральным банком денежной политикой, эта политика направлена на достижение стабилизации экономики. При этом управление структурой долга, оформленного в виде процентных ценных бумаг, ориентируется преимущественно на макроэкономические, а не на фискальные цели. Издержки, связанные с процентными платежами по задолженности, минимизируются до той степени, пока это способствует достижению экономической стабилизации.
   

   Для проведения эффективной долговой политики государственные органы могут использовать такие меры в области управления задолженностью, такие как:
   

• конверсия – изменение доходности находящихся в обращении займов;
  
• консолидация – изменение условий займов, связанное с их сроками;
  
• унификация займов – объединение нескольких займов в один, когда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа.
  

  Стоит отметить, что вышеперечисленные методы управления применимы в основном для нерыночного внутреннего государственного долга. История государственной задолженности СССР изобилует многочисленными фактами использования этих и других мер бывшими правительствами.
  

  На международном уровне, наряду с заключением соглашений о реструктуризации долга, пролонгирующих платежи, приходящиеся на короткий консолидируемый период, принявших в интернациональном масштабе массовый характер, а также — в редких случаях — со списанием долгов в небольших суммах, в последние годы возник ряд новых средств содействия в урегулировании проблем стран-должников [2]. К ним можно отнести:
  

• выкуп должником своих обязательств за незначительную часть номинала по курсу, сниженному по сравнению с рыночным;
  
• обмен обязательств должников на различного рода равные по номиналу или дисконтированные облигации с длительными сроками обращения и, частично, с льготными процентами (Brady-Bonds);
  
• обмен по льготному курсу долговых обязательств на акции и другие ценные бумаги правительства;
  
• обмен долгов по сниженному курсу на внутреннюю валюту для образования различных специальных фондов и некоторые другие методы.
  

  Все упомянутые средства активно использовались и используются в настоящее время развитыми индустриальными странами для урегулирования проблем внешней задолженности развивающихся и трансформирующихся стран. Для этих целей был образован Парижский клуб кредиторов, призванный объединить развитые страны в их стремлении урегулировать долги развивающихся стран и разработать наиболее эффективные методы урегулирования этой задолженности.
  

  Среди крайних мер, которые может принять правительство для урегулирования проблем своей задолженности, стоит назвать отсрочку погашения взятых кредитов, а также аннулирование (полное или частичное) государственного долга [2]. При отсрочке погашения государственных займов не только отодвигаются на определенное (или неопределенное) время сроки погашения, но и прекращается выплата процентных доходов.
  

  Аннулирование долговых обязательств государство может проводиться по двум причинам. Во-первых, аннулирование государственной задолженности объявляется в случае финансовой несостоятельности (банкротства) государства. Во-вторых, аннулирование долга может явиться следствием прихода к власти новых политических сил, которые по определенным причинам отказываются признать финансовые обязательства предыдущих властей (например, в России в 1918 г.). В любом случае применение этих чрезвычайных мер свидетельствует о некомпетентности экономического руководства страны и несолидности проводимой им финансовой политики.
  

  Инфляция представляет один из инструментов правительственного регулирования капитального долга, поскольку инфляционные механизмы оказывают значительно воздействие на изменение совокупного объема государственной задолженности. С их помощью государству удается уменьшить реальное бремя задолженности. Например, при объеме совокупного долга в 1000 млрд. долларов и уровне инфляции в 5% в течение одного года происходит снижение реальной задолженности в 50 млрд. долларов.
  

  Естественно, что этот инфляционный эффект учитывается как дебитором в лице государства, так и инвесторами в лице частного сектора. Номинальные процентные ставки по ценным бумагам обычно уже включают в себя ожидаемый уровень инфляции. Вследствие этого, обусловленному инфляцией снижению реального государственного долга, противостоит увеличение задолженности, возникающей ввиду необходимости обслуживания старых долгов по более высоким номинальным процентным ставкам. Таким образом, предсказуемое повышение уровня инфляции не оказывает значительного воздействия на изменение реального объема государственной задолженности.
  

  В противоположность этому, в условиях высоких темпов обесценения денег правительство получает значительную выгоду от снижения реальной процентной ставки по уже взятым под твердый процент кредиторам.
  

  Еще одним механизмов воздействия инфляции на совокупный объем задолженности является выпуск эмиссионным банком денежных знаков, вследствие чего государство получает «доход от чеканки монет», иными словами, «сеньораж» (такой же эффект достигается и при финансировании государственного долга за счет беспроцентных кредитов эмиссионного банка). Чем значительнее темпы роста денежной массы, тем больше доходы, получаемые правительством от сеньоража.
  

  Практический опыт, однако, свидетельствует, что использование инфляции как инструмента снижения реальной государственной задолженности обычно связано с рядом негативных последствий. Одно из них – подрыв доверия кредиторов к государству как к заемщику. Примеры таких стран как Бельгия или Италия показывают, что результатом инфляционных процессов и огромного государственного долга (а к концу 1995 г. объем совокупной задолженности в Италии превысил 123%, а в Бельгии 132% ВНП [2]) является снижение среднего срока обращения государственных долговых обязательств.
  

  В Италии около 65% всех государственных кредитов являются краткосрочными или эмитированы с переменным процентным доходом, следствием чего является сильная зависимость средних издержек по процентным выплатам от краткосрочной процентной ставки. В Бельгии около четверти всех государственных займов имеют срок погашения одного года, хотя средняя продолжительность их обращения несколько выше, чем в Италии. Все это – наряду с увеличением числа займов в иностранной валюте – свидетельствует о больших сомнениях кредиторов в стабильности и солидности системы государственных финансов в этих странах.
  

  Таким образом, можно констатировать, что краткосрочные выгоды в бюджетном процессе, получаемые государством в результате увеличения темпов инфляции, оборачиваются в долгосрочной перспективе серьезными проблемами для государственных финансов.
  

  Как единственное решение проблемы функционирования системы государственных финансов для правительств с высоким уровнем задолженности, не имеющим возможности и дальше использовать эмиссионные источники финансирования бюджетного дефицита, остается применение «дирижистских» мер.
  

  Подобные меры могут заключаться во введении мер контроля за оборотом капитала, установлении законодательных квот на обязательную покупку государственных ценных бумаг (в том числе при отрицательной ставке процента) для организаций, аккумулирующих свободные денежные средства или даже введении моратория на обслуживание и погашение полученных ранее займов.
  

  Вместе с тем, при управлении долгом следует принимать во внимание, что растущая государственная задолженность является непосредственным отражением общеэкономического кризиса, неэффективности финансово-кредитной системы, неспособности правительства проводить адекватную бюджетно-налоговую и денежно-кредитную политику. В этом случае методы государственного регулирования должны быть направлены в первую очередь на оздоровление самой экономики.
  

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

   

  СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
  

   

1. Конституция Российской Федерации: Принята всеобщим народным голосованием 12 дек. 1993 г.
   
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Принят ГД РФ и одобрен СФ РФ 17.07.98.
   
3. Брайчева Т.В. Государственные финансы.–СПб.: Питер, 2003.
   
4. Головачев Д.Л. Государственный долг. Теория, российская и мировая практика. –М.: ЧеРо, 2007.
   

5. Петров В. Проблемы и перспективы внутреннего рынка государственных долговых обязательств // Рынок ценных бумаг. 2006. № 8. С. 19-22.
   

6. Резников С.С. Государственные финансы.-М.: Финансы и статистика, 1999.
   
7. Финансы / Под ред. В.М. Романовского, О.В. Врублевской,Б.М. Сабанти.–М.: Перспектива, Юрайт, 2004.
   
8. Усов В.В. Деньги. Денежное обращение. Инфляция.–М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 2003