Среди финансовых методов, с помощью которых государство обычно воздействует на макроэкономические процессы посредством косвенного влияния на рыночный механизм, наиболее распространенными являются бюджетные рычаги.

Бюджет, понимаемый как совокупность всех элементов бюджетной системы страны, — это по существу основа финансовой базы государственного регулирования рыночной экономикой. Сосредоточение в бюджете определенной доли национального дохода необходимо для успешной реализации финансовой политики государства [8].

Как экономическая категория бюджет представляет собой систему финансовых отношений, включающих не только формальные отношения по поводу формирования, распределения и расходования денежных ресурсов, предназначенных для финансирования функций органов государственной власти и местного самоуправления по предоставлению ими государственных услуг населению страны, но и отношения, связанные с реализацией взаимосвязей между элементами бюджетной системы, организацией бюджетного устройства и бюджетного процесса [8].

Поскольку воздействие государства на воспроизводственный процесс путем использования финансового механизма заключается прежде всего в том, что государственная власть должна создать основные элементы правовой и социально-экономической среды для свободных и самостоятельных граждан, а затем в этой среде — учить, лечить и защищать их, то централизация средств в распоряжении государства производится из соображений экономической целесообразности предоставления органами государственной власти определенного набора услуг населению [8].

Специфика бюджетных отношений как части финансовых отношений, складывающихся между государством и юридическими и физическими лицами, состоит в том, что они:

во-первых, возникают в распределительном процессе, непременным участником которого является государство, будучи при этом одновременно и прямым участником воспроизводственного процесса;

во-вторых, они связаны с формированием и использованием централизованного фонда денежных средств, предназначенного для удовлетворения общегосударственных потребностей, понимаемых не как потребности чиновного аппарата государственной власти, а как потребности граждан страны в услугах государства [8].

Иначе говоря, языком цифр бюджет сообщает людям, о приоритетах государственной экономической политики и о том, на какие услуги со стороны государства могут рассчитывать его граждане. В демократическом обществе приоритеты отражают коллективную волю граждан, толкование которой возложено на политических представителей народа.

Таким образом, бюджетные отношения, которые формируют бюджетную политику государства (а не наоборот), строятся прежде всего на заинтересованности граждан и хозяйствующих субъектов в получении от государства тех или иных услуг, которые они по существу уже оплатили как участники распределения национального дохода посредством передачи государству части доходов в виде налогов и других обязательных платежей.

И хотя такое понимание бюджетных отношений политиками все еще остается задачей на будущее, это не означает, что уже сегодня нет необходимости в правильной теоретической трактовке и проработке российской бюджетной системы, адекватной современным рыночным отношениям и реалиям нашей экономики [8].

Бюджетное законодательство Российской Федерации содержит понятие «консолидированный бюджет» — свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ) [2]. Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет Российской Федерации – это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей. Через бюджет перераспределяются доходы между административными территориями (субъектами Федерации). И, наконец, различные хозяйствующие субъекты могут получить бюджетное финансирование, через бюджет перераспределяется 30-40% национального дохода [10].

Консолидированный бюджет РФ – сумма федерального бюджета РФ и всех консолидированных бюджетов субъектов РФ (которые в свою очередь включают в себя бюджеты местных органов власти).

Консолидированный бюджет РФ не рассматривается и не утверждается законодательными органами. Важно уяснить то, что этот тип бюджетов – в первую очередь статистический, характеризующий данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использования по территории в целом Российской Федерации или субъектов РФ [10].

Показатели консолидированных бюджетов используются в бюджетом планировании. В частности, при определении нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов РФ и размеров дотаций в расчет принимаются объемы консолидированных бюджетов административно-территориальных образований.

Без знания показателей консолидированного бюджета невозможен анализ формирования и использования централизованного финансового фонда страны, т.е. суммы всех финансовых ресурсов, поступающих в бюджетную систему. Так, с помощью показателей консолидированного бюджета РФ определяется степень централизации финансовых ресурсов, создаваемых в стране и отражаемых в сводном финансовом балансе государства [10].

Кроме того, консолидированный бюджет позволяет проанализировать соотношение доходных и расходных статей за минувший год, статистика консолидированных бюджетов по годам позволяет проанализировать все изменения в бюджетной политике государства, оценить количественно проводимые реформы в налоговой и социальной сферах, выявить проблемные ситуации.

Центральное место в финансовой системе любого государства занимает федеральный бюджет — имеющий силу закона финансовый план государства на текущий финансовый год. Бюджет по существу является главным законом экономической жизни страны, в котором фиксируются не только цифры доходов и расходов, но и все параметры экономического развития [10].

Государственный бюджет возник с появлением государства. Однако только с приходом к власти буржуазии бюджет приобрел форму документа, утверждаемого законодательным органом страны. Родоначальником бюджета и процесса его утверждения является Англия, где после революции 1686 –1689 гг. король вынужден был отказаться от права устанавливать налоги без согласия парламента [10].

Сущность государственного бюджета как экономической категории реализуется через распределительную (регулирующую), контрольную и фискальную функции.

Содержание распределительной функции (или функции экономического регулирования) бюджета характеризуется процессами распределения и перераспределения финансовых ресурсов не только между различными уровнями государственной власти, но и между разными подразделениями общественного производства. Сфера действия распределительной функции определяется тем, что в отношения с бюджетом вступают почти все участники общественного производства [10].

Основным объектом бюджетного перераспределения является чистый доход; однако это не исключает возможности перераспределения через бюджет и части стоимости необходимого продукта, а иногда и национального богатства.

Содержание этой функции реализуется в процессе формирования доходных источников бюджета и их использования для проведения экономической политики государства. Аккумулированные в бюджетной системе финансовые ресурсы посредством налоговых и других обязательных платежей хозяйствующих субъектов и граждан затем в соответствии с проводимой государством социальной и инвестиционной политикой перераспределяются как в сферы материального производства, имеющие приоритетное значение для экономики страны, так и в сферу нематериального производства, находящуюся на содержании бюджета [17].

Современное понимание распределительной функции бюджета заключается в том, что вместо принципа командования она призвана реализовать принцип служения государства интересам общества.

Контрольная функция бюджета заключается в том, что бюджет объективно через количественные характеристики формирования и использования фондов денежных средств государства отображает экономические процессы, протекающие в структурных звеньях экономики.

Благодаря этому свойству бюджет может «сигнализировать» о том, как поступают в распоряжение государства финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, соответствует ли размер централизуемых ресурсов государства объему его потребностей, достаточно ли эффективно «работают» в экономике прямые государственные инвестиции и т. д. При этом в бюджетном процессе «высвечиваются» слабые места, «болевые точки» в экономике страны, и Правительство РФ имеет возможность посредством корректировки направления движения централизованных финансовых ресурсов воздействовать на активизацию деятельности тех или иных производств и сфер экономики [17].

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней;

– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

– бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

– субъектов Федерации (региональные бюджеты), которые представляют собой обособленную часть бюджетной системы Российской Федерации, связанную с последней генетически, Они (вне зависимости от меры своей автономии) составляют именно часть целого, пока существует целостность государства. Региональные бюджеты являются символом и гарантом региональной обособленности, независимости, самостоятельности и ответственности [17].

Бюджетный кодекс РФ определяет бюджетную системы Российской Федерации как основанную на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемую нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Бюджетный Кодекс Российской Федерации дает следующее определение бюджетной системы: «основанная на экономических отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов» [2]. Под бюджетным устройством принято понимать организацию бюджетной системы и принципы ее построения.

Бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов следующих уровней:

– федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов;

– бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

– местные бюджеты, в том числе:

– бюджеты муниципальных районов;

– бюджеты городских округов;

– бюджеты внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

– бюджеты городских и сельских поселений.

Структура бюджетной системы России приведена на рис. 1.

 

Федеральный бюджет составляет первый уровень бюджетной системы Российской Федерации. Федеральный бюджет – это основной финансовый план государства, утверждаемый Федеральным Собранием в виде федерального закона. Именно федеральный бюджет является основным орудием перераспределения национального дохода и ВВП, через него мобилизуются финансовые ресурсы, необходимые для регулирования экономического развития стран и реализации социальной политики на всей территории России. Федеральный бюджет строится с учетом необходимости осуществления избранной социально-экономической стратегии.

Бюджетное законодательство Российской Федерации содержит понятие «консолидированный бюджет» – свод бюджетов всех уровней бюджетной системы на соответствующей территории (ст. 6 БК РФ) [2]. Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации составляют бюджет самого субъекта и свод бюджетов находящихся на его территории муниципальных образований. Консолидированный бюджет Российской Федерации – это федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации. Консолидированные бюджеты позволяют получить полное представление обо всех доходах и расходах региона или Федерации в целом, они не утверждаются и служат для аналитических и статистических целей. Через бюджет перераспределяются доходы между административными территориями (субъектами Федерации). И, наконец, различные хозяйствующие субъекты могут получить бюджетное финансирование, через бюджет перераспределяется 30 – 40% национального дохода.

 

1.2 Виды консолидированных бюджетов и их структура

 

В российской бюджетной практике существуют следующие понятия бюджетов консолидированных: бюджет консолидированный Российской Федерации, включающий федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ, а также государственные внебюджетные фонды; бюджет консолидированный субъекта Российской Федерации (республики в составе РФ, края, округа, автономного округа, области, автономной области, городов Москвы и Санкт-Петербурга), включающий бюджет субъекта Федерации и консолидированные бюджеты муниципальных образований, находящихся на территории субъекта Федерации; бюджет консолидированный города (республиканского, краевого, окружного, областного подчинения), включающий городской бюджет и бюджеты городских районов;. бюджет консолидированный района, включающий районный бюджет и бюджеты городов районного подчинения, сельские, поселковые и другие бюджеты муниципальных образований [17].

На рисунке 2 показан состав консолидированного бюджета Российской Федерации и его субъектов.

Структурные пропорции консолидированных бюджетов (соотношения между различными видами основных источников и направлений расходов) каждого уровня бюджетной системы существенно отличаются от пропорций консолидированных бюджетов других уровней (например, если в доходах консолидированного бюджета Российской Федерации главным источником доходов в условиях переходной экономики был налог на добавленную стоимость, то в консолидированных бюджетах субъектов Федерации таким источником чаще всего был налог на прибыль). На региональном и местном уровнях существенные структурные расхождения часто возникают и между консолидированными бюджетами одного и того же уровня. Главными причинами этого являются: закрепление за каждым уровнем бюджетной системы собственных доходных источников; действующие в тот или иной период пропорции распределения ставок между федеральным и региональными бюджетами при совместном использовании налоговых баз; отраслевая специализация и общий уровень социально-экономического развития той или иной территории (данный фактор индивидуализирует бюджетные пропорции консолидированных бюджетов одного уровня); распределение расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, в т. ч. законодательное установление перечня расходов, финансируемых исключительно за счет средств бюджетов соответствующего уровня и др.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 Государственное регулирование формирования консолидированного бюджета в Российской Федерации

2.1 Нормативно-правовое регулирование бюджетного устройства

 

Общие принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации [2], принятый Государственной Думой 17 июля 1998 г. и утвержденный Федеральным Законом № 145 ФЗ от 31 июля 1998 г.

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного Кодекса [2] и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Следует подчеркнуть, что бюджетная система Российской Федерации состоит из бюджетов трех уровней:

первый уровень — федеральный бюджет и государственные внебюджетные фонды;

второй уровень — бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов;

третий уровень — местные бюджеты [9].

Федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме федеральных законов, бюджеты субъектов Российской Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме законов субъектов Российской Федерации, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме правовых актов представительных органов местного самоуправления либо в порядке, установленном уставами муниципальных образований [9].

Годовой бюджет составляется на один финансовый год, который соответствует календарному году и длится с 1 января по 31 декабря.

Основными законодательными актами федерального уровня, регламентирующими основы правовых бюджетных отношений, бюджетного права и процесса бюджетного регулирования, являются: Конституция Российской Федерации; Бюджетный кодекс Российской Федерации; Налоговый кодекс Российской Федерации (части первая и вторая); Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [6]; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации» [5]; Федеральные законы о бюджете на соответствующий год.

Конституция РФ [1] в области бюджетных отношений и процесса бюджетного регулирования регламентирует следующие положения.

Статьей 5 [1] определяет, что федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. Во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Федерации между собой равноправны.

Статьей 8 Конституции РФ [1] гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

В ст. 11 Конституции РФ [1] устанавливается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации осуществляется Конституцией РФ [1], федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.

При этом в ст. 15 Конституции РФ [1] указывается, что органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию РФ [1] и законы.

В статьях 71, 72, 73 Конституции РФ [1] определяются предметы ведения Российской Федерации (в том числе федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные фонды регионального развития), предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (в том числе установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления). При этом в ст. 75 Конституции РФ [1] устанавливается, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются федеральным законом.

В гл. 6 Конституции РФ [1] прописываются конституционные полномочия Правительства РФ. Среди них следует выделить, что Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (ст. 114 [1]).

Глава 8 Конституции РФ [1] посвящена местному самоуправлению. В ней определяются статус этих органов публичной власти порядок их избрания. Устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ст. 132 Конституции РФ [1]).

Еще одно важное конституционное положение, которое формирует законодательную основу бюджетных отношений в Российской Федерации, заключается в том, что законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции РФ [1].

В 1998 г. принят Бюджетный кодекс РФ [2], который стал главным законодательным актом в области бюджетных отношений и, следовательно, процесса бюджетного регулирования. В Кодексе [2] реализуется концепция казначейской системы исполнения бюджета.

Казначейская модель исполнения федерального бюджета основывается на двух коренных принципах, которые нашли отражение в Бюджетном кодексе РФ [2]:

– первое — концентрация всех средств федерального бюджета на едином счете государства, который находится в Центральном банке РФ;

– второе — достаточно строгая и полная система предварительного и текущего контроля.

С зачислением всех доходов на единый счет Казначейства России и финансированием всех расходов с единого счета казначейства регламентируется вся цепочка прохождения бюджетных средств, что позволяет реально осуществлять органам казначейства предшествующий и текущий контроль за исполнением бюджета.

В Бюджетном кодексе РФ [2] определены основные аспекты закрытия бюджета, подведения баланса бюджета, введены нормы, которые ограничивают выполнение отдельных операций по финансированию расходов бюджета и проведения платежей в системе казначейства. Достаточно детально проработана в Бюджетном кодексе РФ [2] система управления государственным долгом, определены возможные источники финансирования и предельные размеры дефицитов бюджетов всех уровней, определяются условия предоставления государственных гарантий, а также порядок отражения предоставленных гарантий в структуре государственного долга и расходах бюджета.

 

2.2 Принципы построения бюджетной системы

 

Бюджетная система государства является составным элементом его бюджетного устройства. Характер бюджетного устройства зависит не только от социально-экономического устройства общества, но и от национально-государственного устройства страны. Поэтому бюджетное устройство Российской Федерации основывается на модели бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм — есть ни что иное, как форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов Федерации.

В системе принципов, на базе которых формируется бюджетное устройство страны, следует различать:

– принципы построения бюджетной системы (принципы бюджетного федерализма);

– принципы формирования и исполнения бюджетов.

Принцип обязательного облечения бюджета в форму акта, принимаемого представительным органом власти, означает требование законодательного оформления бюджета. В большинстве стран бюджет принимается в виде закона, в ряде стран (США, Норвегии, Финляндии) утверждение бюджета оформляется особой парламентской резолюцией. Бюджетные акты, как правило, состоят из трёх основных частей: пояснительной записки, текста бюджетного акта и приложений [17].

Принцип полноты бюджета означает, что все доходы и расходы должны быть представлены в бюджете в полном объеме. Правительство не должно иметь каких-либо доходов и расходов, помимо тех, что предусмотрены бюджетом. С принципом полноты бюджета связано понятие бюджета-брутто, в котором находят отражение все финансовые операции государства, как по доходам, так и по расходам. Бюджет-нетто содержит только сальдовые результаты по статьям бюджета: поступления по отдельным статьям доходов бюджета за вычетом издержек на получение указанных доходов. Иногда встречаются так называемые смешанные бюджеты, сочетающие черты брутто-бюджета и нетто-бюджета [17].

Принцип единства бюджета находит свое выражение в единстве бюджетной системы, применении одной классификации доходов и расходов и единообразии бюджетной документации. На практике при разработке и утверждении бюджета зачастую встречается стремление к созданию привилегированных статей бюджета, что нарушает принцип единства бюджета [17].

Принцип приоритетности публичных расходов. Его применение возможно только в условиях действия принципов полноты и единства бюджета. Этот принцип основан на том, что осуществление государственных функций не ставиться в прямую зависимость от величины полученных доходов. Определяя в приоритетном порядке размер публичных расходов, правительство исчисляет в соответствии с полученными результатами объемы требуемых государственных доходов. Решение вопроса о том, насколько необходимы те или иные государственные расходы, происходит на основе использования методов политического анализа и применения критериев общественной полезности. Гарантией выбора правильных приоритетов и оптимальности распределения бюджетных ресурсов служит обеспечение свободной конкуренции за имеющиеся в распоряжении власти финансовые ресурсы [17].

Принцип достоверности и наглядности бюджета. Он закреплен среди основных принципов построения бюджетных систем в целях наиболее эффективных обсуждений бюджетных проектов и обеспечения гласности бюджетной политики.

Принцип ежегодного утверждения бюджета является важной характеристикой функционирования бюджетной системы. Общим правилом является установление государственного бюджета на один финансовый год. Однако в разных странах начало финансового года датируется по-разному: в Бельгии, Нидерландах, Швейцарии, Финляндии, Франции он совпадает с календарным. В Великобритании, Канаде, Японии он начинается 1 апреля. В Италии, Норвегии, Швеции – 1 июля. А в США бюджетный год начинается 1 октября. В некоторых странах конституционно закреплена возможность принятия многолетних бюджетов (например, Конституция Греции допускает возможность установления двухлетнего бюджета) [17].

Принцип бюджетного равновесия означает необходимость сбалансированности доходной и расходной частей бюджета. Объем предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита.

Бюджетный федерализм в Российской Федерации основывается на следующих принципах:

– единство бюджетной системы Российской Федерации;

– самостоятельность бюджетов;

– равенство бюджетных прав.

К принципам формирования и исполнения бюджетов всех уровней (по существу это дальнейшая детализация принципа единства бюджетной системы) относятся:

– полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

– сбалансированность бюджета;

– эффективность и экономность использования бюджетных средств;

– общее (совокупное) покрытие расходов бюджетов;

– гласность;

– достоверность бюджета;

– адресность и целевой характер бюджетных средств.

Единство бюджетной системы основано на единой денежной системе страны и на взаимодействии бюджетов всех уровней.

Взаимодействие бюджетов всех уровней, в свою очередь, должно обеспечиваться единством правовой базы построения и исполнения бюджетов, гарантирующими единые правила поведения участников бюджетного процесса и единый порядок применения санкций за нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, ведения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации и местных бюджетов [17].

Принцип единства бюджетной системы по отношению к самим организационным формам бюджетов реализуется как в единообразном порядке составления бюджета, так и в едином бюджетном документе. Практическое применение этого принципа заключается в использовании единой бюджетной классификации РФ, единстве форм бюджетной документации, предоставлении необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджетной системы на другой для обеспечения единых принципов организации и согласованных процедур бюджетного процесса по всем уровням бюджетной системы. Единство предполагает сопоставимость частей бюджета между собой. Для этого применяется единая бюджетная классификация, т. е. группировка доходов и расходов бюджета по однородным признакам. Единство бюджетной системы обеспечивается управлением бюджетной системой и реализуется через единую социально-экономическую, включая бюджетную и налоговую, политику государства. Единство бюджетной системы является непременным условием осуществления общегосударственной финансовой политики [17].

Реализуется это единство через взаимодействие бюджетов всех уровней посредством использования регулирующих доходных источников, создания целевых бюджетных фондов, их частичного перераспределения. Это осуществляется посредством установления нормативов отчислений в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты от федеральных налогов и сборов, а также предоставления финансовой помощи в различных формах ( субвенций, дотаций, субсидий) из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, а из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам [17].

Принцип самостоятельности бюджетов означает:

– право законодательных органов государственной власти и органов местного самоуправления на соответствующем уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

– наличие собственных источников доходов бюджетов каждого уровня;

– законодательное закрепление регулирующих доходов бюджетов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно в соответствии с законодательством определять направления расходования средств и источники финансирования дефицитов соответствующих бюджетов;

– недопустимость изъятия доходов, дополнительно полученных при исполнении законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов;

– недопустимость компенсации за счет бюджетов других уровней потерь в доходах и дополнительных расходов, возникших в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, за исключением случаев, связанных с изменением законодательства. Исходным условием обеспечения этого принципа является разграничение бюджетных полномочий между органами власти разных уровней [17].

Принцип равенства бюджетных прав означает, что для всех субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления государство устанавливает одинаковые для всех и обязательные нормы и правила, определяющие компетенцию органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений, осуществления бюджетного процесса.

Принцип полноты учета бюджетных доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы и расходы бюджетов, бюджетов внебюджетных фондов и иные определенные законом обязательные поступления подлежат отражению в бюджетах, бюджетах внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме [19].

Принцип сбалансированности бюджета предполагает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размеров дефицита бюджета. Доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации [19].

Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов уполномоченные органы и получатели бюджетных средств должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств [19].

Принцип общего (совокупного) покрытия расходов означает, что бюджетные доходы и поступления не могут увязываться с определенными расходами бюджета, за исключением доходов целевых бюджетных фондов, средств целевых иностранных кредитов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Принцип гласности означает:

– обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту информации о ходе исполнения бюджетов, доступность иных сведений;

– обязательную открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия внутри законодательного (представительного) органа или между исполнительным и законодательным (представительными) органами государственной власти [19].

Принцип достоверности бюджета, т. е. его реальности, предполагает, что все суммы доходов и расходов должны быть обоснованны и правильны. Реальность бюджета основывается на достоверности прогноза социально-экономического развития, других показателей, используемых при составлении проекта бюджета, и принципах исполнения бюджета, обеспечивающих финансирование расходов, исходя из объема реально поступающих доходов и средств, привлекаемых для покрытия дефицита бюджета [19].

Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств означает, что бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных бюджетополучателей с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

 

2.3 Проблемы межбюджетных отношений в формировании консолидированного бюджета

 

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

– распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

– разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

– равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, равенства бюджетных прав муниципальных образований;

– выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

– равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации [19].

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюджетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ — в местные бюджеты.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюджетов субъектов Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Поэтому бюджетное устройство Российской Федерации основывается на модели бюджетного федерализма. Бюджетный федерализм — форма бюджетного устройства в федеративном государстве, которая предполагает реальное участие всех звеньев бюджетной системы в едином бюджетном процессе, в равной степени ориентированном и на учет общегосударственных интересов и на реализацию интересов субъектов Федерации [19].

Налогово-бюджетные взаимоотношения между федеральными, региональными (субъекты Федерации) и местными органами власти и управления (межбюджетные отношения) являются одним из ключевых факторов экономического и политического развития России. Эффективная система межбюджетных отношений должна обеспечивать для региональных и местных властей стимулы повышать качество предоставляемых населению бюджетных услуг, ответственно управлять общественными финансами с учетом нужд и запросов местного населения, поддерживать экономическое развитие при оптимальном использовании налогового и ресурсного потенциала территорий [19].

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаимодействуют в рамках межбюджетных отношений. Межбюджетные отношения – это отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соответствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах: распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ; разграничения регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Федерации; равенства бюджетных прав субъектов РФ, равенства бюджетных прав муниципальных образований; выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ, муниципальных образований; равенства всех бюджетов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом, равенства местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов федерации [19].

Исходя из этих принципов, можно сказать, что в основе межбюджетных отношений в России лежит бюджетный федерализм

Главной проблемой российского бюджетного федерализма является его низкая эффективность. Одной из основных причин этого является очень значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах [21].

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ.

Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет.

Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом должны стать: доля приоритетных расходов (здравоохранение, образование, социальное обеспечение и пр.) в расходах регионального бюджета; доля населения в оплате жилищно-коммунальных услуг и общественного транспорта; наличие административного контроля цен; наличие и интенсивность ограничений доступа на региональные рынки отечественных товаров и услуг; предельные бюджетные заимствования и объем налоговых освобождений и льгот [21].

Важным условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетов субъектов Федерации, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений [21].

 

 

 

 

3 Пути механизма формирования консолидированных бюджетов в Российской Федерации

3.1 Динамика доходов и расходов консолидированного бюджета Российской Федерации за период 2007 – 2009 гг.

 

Объем доходов консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2007 году составил 13250,7 млрд. рублей, в 2008 году — 16003,9 млрд. рублей. Объем доходов в 2009 году составил 13420,7 млрд. рублей, сократившись по сравнению с 2008 годом на 19,3% [30].

В 2009 году в консолидированный бюджет Российской Федерации поступило федеральных налогов и сборов 5543,5 млрд. рублей (88,2% от общей суммы налоговых доходов), региональных — 459,4 млрд. рублей (7,3%), местных налогов и сборов — 111,2 млрд. рублей (1,8%), налогов со специальным налоговым режимом — 169,8 млрд. рублей (2,7%), что на 20,9% меньше, чем за 2008 год. Из рисунка 3 видно, что основную часть налогов, сборов и иных обязательных платежей консолидированного бюджета в 2009 году обеспечили поступления налога на доходы физических лиц — 26,5%, налога на прибыль организаций — 20,1%, налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации — 18,7%, налога на добычу полезных ископаемых — 16,8%.
А
основную часть налогов, сборов и иных обязательных платежей консолидированного бюджета в 2008 году обеспечили поступления налога на добавленную стоимость на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации — 23%, налога на добычу полезных ископаемых — 20%, налога на доходы физических лиц – 17%. В 2007 году: налог на прибыль организации – 31%, налог на добавленную стоимость — 19% [30]. Поступление налога на прибыль организаций в консолидированный бюджет Российской Федерации в 2009 году составило 1264,4 млрд.рублей и сократилось по сравнению с 2008 годом на 49,7%, а по сравнению с 2007 годом на 41,8%

 

 

В общей сумме поступлений по данному налогу в 2009 году доля налога на прибыль организаций, зачисляемого в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации по соответствующим ставкам, снизилась по сравнению с 2008 годом на 2,9 процентного пункта и составила 93,2%, доля налога с доходов, полученных в виде дивидендов, увеличилась на 2,4 процентного пункта и составила 5,8% [30].

В 2009 году в консолидированный бюджет Российской Федерации (консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации) поступило 1665,0 млрд. рублей налога на доходы физических лиц, что на 0,03% меньше, чем в 2008 году и на 31,5% больше чем в 2007 году.

Акцизов по подакцизным товарам (продукции), производимым на территории Российской Федерации, в 2009 году в консолидированный бюджет Российской Федерации поступило на сумму 327,4 млрд. рублей, что на 4,0% больше по сравнению с 2008 годом и на 13,6% больше чем в 2007 году. Основную часть поступлений (85,4%) обеспечили акцизы на автомобильный бензин, алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 25% (за исключением вин), табачную продукцию, дизельное топливо. При этом доля поступлений по акцизам на табачную продукцию и автомобильный бензин увеличилась по сравнению с 2008 годом соответственно на 3,6 и 0,5 процентного пункта, на алкогольную продукцию с объемной долей этилового спирта свыше 25% (за исключением вин) и акцизам на дизельное топливо — снизилась соответственно на 2,8 и 0,6 процентного пункта [30].

В 2009 году поступление налога на добычу полезных ископаемых составило 1053,8 млрд. рублей, снизившись по сравнению с 2008 годом на 38,3%, а по сравнению с 2007 годом на 14,7%. Доля поступлений налога на добычу нефти составила 88,7% и снизилась по сравнению с 2008 годом на 3,3 процентного пункта, по сравнению с 2007 годом на 4,7 процентного пункта при увеличении доли налогов на остальные полезные ископаемые.

Поступление налогов и взносов на социальные нужды, администрируемых Федеральной налоговой службой, в 2009 году составило 2067,1 млрд. рублей (с учетом погашения задолженности в государственные внебюджетные фонды) и возросло по сравнению с 2008 годом на 0,3%, а по сравнению с 2007 годом на 1,2% [30].

 

Таблица 1 – Неналоговые доходы консолидированного бюджета Российской Федерации 2007 – 2009 гг. млрд. руб.

 

Как видно из таблицы 1, наибольший удельный вес неналоговых доходов консолидированного бюджета РФ в 2007 — 2009 годах составляют доходы от внешнеэкономической деятельности.

В нижеприведенной таблице 2 видно, что объем расходов консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2009 году составил 15847,3 млрд. рублей, увеличившись по сравнению с 2008 годом на 11,7% (в 2008 году – 13991,8 млрд. рублей) и увеличившись по сравнению с 2007 годом на 40,9% [30].

    

Таблица 2 – Расходы консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2007 -2009 гг.

Продолжение таблицы 2

 

Из рисунка 3 видно, что наибольший удельный вес расходов занимают расходы на социально-культурные мероприятия, в 2009 году составившие 8301,5 млрд. рублей, увеличившись по сравнению с 2008 годом на 16,6% (в 2008 году они составили 7122,1 млрд. рублей), а также увеличившись по сравнению с 2007 годом на 45,8% (в 2007 году — 5692,3 млрд. рублей) [30].

    Таким образом, объем доходов консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов в 2007 году составил 13250,7 млрд. рублей, а объем расходов составил 11245,8 млрд. рублей. В 2008 году объем доходов составил 16003,9 млрд. рублей, объем расходов составил 13991,8 млрд. рублей.

 

Рисунок 3 – Расходы консолидированного бюджета РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов 2007-2009 годов (млрд. рублей) [30]

    

 

В 2009 году объем доходов составили 13420,7 млрд. рублей, объем расходов — 15847,3 млрд. рублей. Проанализировав доходы и расходы консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов 2007-2009 годов можно сделать вывод, что в 2009 году расходы превысили доходы на 2426,6 млрд. рублей, то есть консолидированный бюджет был исполнен с дефицитом. В отличие от 2009 года, в 2007-2008 годах бюджеты были исполнены с профицитом 2004,9 млрд. рублей и 2012,1 млрд. рублей соответственно [30].

 

3.2 Основные пути совершенствования бюджетного устройства

 

Бюджетная стратегия на среднесрочную перспективу должна быть ориентирована на содействие социальному и экономическому развитию Российской Федерации при безусловном учете критериев эффективности и результативности бюджетных расходов. При формировании и реализации бюджетной стратегии Правительству Российской Федерации надлежит сосредоточиться на решении следующих основных задач [31] .

Во-первых, это превращение федерального бюджета в эффективный инструмент макроэкономического регулирования. В перспективе должно быть обеспечено снижение инфляции до приемлемого уровня 3 — 4 процента в год. Этому будут способствовать соблюдение принципа адекватности реальных темпов роста бюджетных расходов темпам роста экономики с учетом планируемого на перспективу снижения налогового бремени, проведение взвешенной политики в сфере использования конъюнктурных сверхдоходов от экспорта углеводородов, регулирование тарифов на продукцию субъектов естественных монополий, а также реализация бюджетных программ, направленных на устранение инфраструктурных ограничений в экономике, провоцирующих дополнительный рост цен [31] .

Во-вторых, это обеспечение долгосрочной сбалансированности бюджета. При уменьшении необходимости стерилизации избыточного денежного предложения в целях стабилизации макроэкономических показателей на первый план выходит задача обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктуры сырьевых цен.

Для этих целей Стабилизационный фонд Российской Федерации были преобразованы в Резервный фонд и Фонд будущих поколений. Резервный фонд должен обеспечивать расходы бюджета в случае значительного снижения цен на нефть в среднесрочной перспективе [31] .

Объем Резервного фонда, а также объем доходов от нефти и газа, используемых для финансирования расходов федерального бюджета, законодательно зафиксирован в процентном отношении к валовому внутреннему продукту, предусмотрев при этом 3-летний период для перехода к новым принципам управления нефтегазовыми доходами [31] .

Фонд будущих поколений аккумулирует доходы от нефти и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный фонд и средствами, используемыми для финансирования расходов федерального бюджета [31] .

Правительство Российской Федерации разработало механизмы и соответствующие изменения в бюджетное законодательство, обеспечивающие увеличение доходов от размещения накопленных средств [31] .

В-третьих, дальнейшее удлинение горизонта бюджетного планирования. Формирование и утверждение федерального бюджета на 3-летний период целесообразно рассматривать в качестве основы для перехода к долгосрочному финансовому планированию. Необходим практический опыт разработки и использования долгосрочных (на период до 10 – 15 лет и более) бюджетных прогнозов, включающих в том числе количественные критерии устойчивости бюджетной системы, приемлемости налоговой и долговой нагрузки, оценки рисков для бюджетной системы [31] .

В рамках этой работы следует провеcти оценку объемов публичных обязательств Российской Федерации, прежде всего пенсионных, и основных бюджетных программ на долгосрочную перспективу с учетом влияющих на них устойчивых факторов и тенденций.

У субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уже в 2007 году появилась возможность формирования и утверждения своих бюджетов на 3-летний период.

В-четвертых, обеспечение исполнения расходных обязательств. В основу бюджетной политики должно быть положено безусловное исполнение действующих обязательств. Принципиальные решения об их отмене, прекращении или реструктуризации должны вырабатываться до завершения формирования проекта бюджета.

Необходим взвешенный и осторожный подход к увеличению и принятию новых расходных обязательств с учетом имеющихся ресурсов. Должен быть сформирован четкий и прозрачный механизм оценки финансовых возможностей для принятия новых обязательств, определения их объема и состава, оценки ожидаемой эффективности и анализа альтернативных решений. Новые бюджетные программы и законодательные инициативы могут приниматься только при наличии твердой уверенности в возможности их финансового обеспечения [31] .

В-пятых, проведение анализа эффективности всех расходов бюджета. Тут присутствует необходимость внедрить в практику деятельности Правительства Российской Федерации современные методы оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономической политики, обязательное соизмерение с этими целями достигнутых результатов. Надо помнить о том, что задача бюджетной политики — это последовательное повышение качества жизни граждан. В связи с этим требуются не только отчеты о предоставлении медицинских и образовательных услуг, а достижение результатов по снижению заболеваемости и смертности, повышению конкурентоспособности наших школьников и студентов. Поэтому уже на этапе разработки отдельных мероприятий и комплексных программ Правительству Российской Федерации следует определять конечные цели реализуемых действий и процедуры оценки последствий этих действий. Следует расширять состав и улучшать качество предоставляемой законодательным органам, общественности, гражданам информации о достигнутых и планируемых целях бюджетной политики и результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе об эффективности реализации бюджетных программ [31] .

Требуется усиление статистического наблюдения за результатами осуществляемых программ, внедрение регулярных специализированных статистических обследований, призванных обеспечить оценку эффективности бюджетных расходов.

В-шестых, переход на современные принципы осуществления государственных капитальных вложений. Основным документом, регламентирующим взаимоотношения между государственным заказчиком и подрядчиком, должен стать контракт, заключаемый на весь период реализации инвестиционного проекта, и в этом контракте должны быть четко зафиксированы обязательства подрядчика по сдаче объекта в эксплуатацию и обязательства государства по финансированию. Расходы на весь период реализации инвестиционного проекта, в отношении которого заключен государственный контракт, подлежат включению в расходные обязательства государства и не могут быть пересмотрены. Проводимые при проектировании объекта государственных капитальных вложений сметные расчеты должны основываться на реальной оценке стоимости необходимых работ, оборудования и материалов и рассчитываться в ценах соответствующих лет. При этом смета должна рассматриваться исключительно как составная часть конкурсной документации при проведении подрядных торгов, а в дальнейшем подрядчик должен обладать свободой выбора наиболее эффективных и экономичных способов реализации проекта [31].

Аналогичные подходы должны использоваться при осуществлении капитальных вложений из региональных и местных бюджетов.

В-седьмых, применение механизмов, стимулирующих бюджетные учреждения к повышению качества оказываемых ими услуг и повышению эффективности бюджетных расходов, расширение полномочий главных распорядителей бюджетных средств по определению форм финансового обеспечения оказания государственных услуг.

Главные распорядители бюджетных средств должны быть наделены полномочиями самостоятельно определять формы финансового обеспечения и способы предоставления государственных услуг, включая предоставление государственной услуги непосредственно бюджетным учреждением на основе государственного задания или закупку услуги на рынке на основе государственного заказа. Те же принципы должны распространяться и на предоставление муниципальных услуг [31] .

В сферах, где это целесообразно, необходимо внедрение форм финансирования, обеспечивающих увязку между результатами деятельности учреждения и суммой выделяемых ему средств. Правительству Российской Федерации следует принять меры по реализации системы одноканального финансирования в сфере здравоохранения и системы нормативно-подушевого финансирования в сфере образования с учетом результатов проводимых в 2007 году экспериментов по внедрению соответствующих механизмов финансирования в ряде субъектов Российской Федерации [31] .

Бюджетным учреждениям должно быть предоставлено право самостоятельно определять направления расходования средств для достижения показателей задания.

Должна начаться работа по преобразованию бюджетных учреждений в автономные учреждения в тех сферах предоставления социальных услуг, где это может создать существенные стимулы для повышения эффективности деятельности.

В-восьмых, повышение качества финансового менеджмента в бюджетном секторе. Усиление ответственности органов исполнительной власти и бюджетных учреждений за результативность бюджетных расходов и повышение качества государственных и муниципальных услуг должно сопровождаться расширением их полномочий, созданием стимулов к повышению прозрачности и эффективности использования бюджетных средств, прекращением практики мелочной регламентации их деятельности. Это не означает отказа от контроля за целевым использованием бюджетных средств, соблюдением требований законодательства, состоянием и использованием государственного и муниципального имущества. Напротив, такой контроль должен стать более действенным, ориентированным не только на выявление, но и главным образом на предотвращение финансовых нарушений, должен создавать основу для принятия конкретных управленческих решений. Только на этой основе в государственном секторе может быть создана эффективная система аудита результативности бюджетных расходов [31] .

Финансовым органам следует, учитывая позитивный опыт проведенного в 2004 – 2007 годах эксперимента по реализации методов бюджетного планирования, ориентированных на результаты, внедрить систему мониторинга качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств.

В-девятых, определение стратегии дальнейшей реализации пенсионной реформы, решение проблемы несбалансированности Пенсионного фонда Российской Федерации. В основу дальнейших действий в пенсионной сфере должны быть положены долгосрочные расчеты сбалансированности пенсионной системы, целевые ориентиры относительно уровня коэффициента замещения и приемлемой налоговой нагрузки на фонд оплаты труда, формирование механизмов укрепления накопительной составляющей пенсионной системы, включая стимулирование добровольных пенсионных накоплений граждан [31].

В-десятых, должно быть уделено особое внимание формированию и реализации федеральной целевой программы, направленной на содействие опережающему социально-экономическому развитию Дальнего Востока и Забайкалья. Следует задействовать все имеющиеся для этой программы инструменты государственной финансовой политики, в том числе в увязке с привлечением частного софинансирования соответствующих программных мероприятий. Следует также продумать систему мер налоговой и таможенно-тарифной политики, стимулирующих инвестиционную деятельность в соответствующих регионах [31].

При этом должны быть основные направления налоговой политики.

Налоговая политика в ближайшие три года должна быть ориентирована на создание максимально комфортных условий для расширения экономической деятельности и перехода экономики на инновационный путь развития, а также на дальнейшее снижение масштабов уклонения от налогообложения.

Учитывая это, необходимо принять решения по целому ряду налогов. В связи с переходом на утверждение бюджета на 3-летний период все наиболее принципиальные решения по совершенствованию налоговой системы должны были приняты и законодательно оформлены в течение 2007 года.

Целесообразно рассмотреть возможность дальнейшего снижения налогового бремени, а также исключения чрезмерно обременительных процедур зачета (возврата) соответствующих платежей по налогу на добавленную стоимость.

Преобразования в сфере налогообложения фонда оплаты труда должны осуществляться в увязке с реформой системы социального и пенсионного страхования. Необходимо проанализировать в том числе возможности дополнительного налогового стимулирования добровольного пенсионного и медицинского страхования [31] .

Применение единой ставки налога на доходы физических лиц доказало свою эффективность. Целесообразно в долгосрочной перспективе не изменять существенно действующий порядок налогообложения доходов физических лиц, сохранив единую ставку налога. Следует при этом продолжить повышение размеров вычетов при исчислении налога на доходы физических лиц, возможно — в увязке с мерами по улучшению демографической ситуации в стране [31].

Необходимо принять главу Налогового кодекса Российской Федерации, регулирующую взимание налога на жилую недвижимость граждан, исчисляемого от рыночной цены объекта недвижимости, предусмотрев при этом такую систему вычетов, чтобы налоговое бремя в отношении малообеспеченных граждан осталось на существующем уровне [31].

В 2007 году был принят закон об освобождении от налогообложения дивидендов, получаемых российскими юридическими лицами от стратегических инвестиций в дочерние общества. В целях более справедливого распределения средств между субъектами Российской Федерации необходимо принять решение о реализации в Российской Федерации института консолидированной налоговой отчетности.

Необходимо внести в Налоговый кодекс Российской Федерации поправки, направленные на совершенствование налогового контроля за использованием трансфертных цен в целях минимизации налогов. Процедуры такого контроля должны быть максимально простыми и понятными для налогоплательщиков и налоговых органов. Особое внимание следует обратить на то, что новые правила не должны привести к дополнительным сложностям в отраслях, производящих продукцию с высокой добавленной стоимостью, где в настоящее время формируются вертикально интегрированные структуры [31] .

Основные приоритеты бюджетных расходов должны быть следующими.

Правительство Российской Федерации при формировании проекта федерального бюджета на 2008 – 2010 годы должно исходить из необходимости финансового обеспечения принятых решений по реализации крупных программ и проектов, имеющих общенациональное значение [31].

Следует обеспечить выделение средств на реализацию приоритетных национальных проектов. При осуществлении проекта «Доступное и комфортное жилье – гражданам России» особое внимание необходимо обратить на расширение государственной поддержки создания коммунальной инфраструктуры на земельных участках, предназначенных для жилищного строительства [31].

Мероприятия по развитию агропромышленного комплекса должны быть сконцентрированы в Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 – 2012 годы и обеспечены соответствующим финансированием [31].

В 2010 году предстоит осуществить первые фактические выплаты за счет средств материнского (семейного) капитала. К этому времени должна быть полностью сформирована система управления средствами материнского (семейного) капитала и предусмотрены необходимые бюджетные расходы.

Увеличение расходов на образование и здравоохранение должно быть непосредственно увязано с достижением конкретных результатов по повышению качества и доступности соответствующих услуг.

Правительством Российской Федерации должны быть приняты решения, позволяющие главным распорядителям бюджетных средств в пределах средств, предусмотренных на оплату труда, вводить для подведомственных бюджетных учреждений системы оплаты труда, отличные от Единой тарифной сетки по оплате труда работников организаций бюджетной сферы. Применение таких систем должно обеспечить соответствие качества труда работника и уровня его оплаты, а также достижение достойного уровня заработной платы в бюджетной сфере [11].

Государственная поддержка развития производственной инфраструктуры, стимулирования инновационной деятельности должна основываться в том числе на максимальном использовании государственных институтов развития, прежде всего Банка развития и внешнеэкономической деятельности, Инвестиционного фонда Российской Федерации, Российской венчурной компании [11].

 

3.3 Совершенствование межбюджетных отношений

 

За последнее десятилетие в развитии межбюджетных отношений в Российской Федерации достигнуты определенные результаты:

- создана законодательная база разграничения расходных полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъек тов Российской Федерации и органами местного самоуправления;

- в целях стимулирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований к развитию налогового потенциала и повышению качества управления региональными финансами Бюджетным кодексом установлены различные условия осуществления бюджетного процесса субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в зависимости от доли межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) в объеме собственных доходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов муниципальных образований;

- достигнут высокий уровень прозрачности и предсказуемости межбюджетных от ношений. Более 95 % объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета распределяется на основе единых методик, исходя из объективных показателей, адекватно отражающих факторы, определяющие потребность в финансировании. Распределение по субъектам Российской Федерации около 70 % объема межбюджетных трансфертов утверждается в рамках федерального закона о федеральном бюджете;

- в целях активизации деятельности по финансовому оздоровлению, содействия ре формированию бюджетной сферы и бюджетного процесса и стимулирования экономических реформ в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях предусмотрены субсидии на реформирование региональных и муниципальных финансов, предоставляемые на конкурсной основе бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

- переход к среднесрочному бюджетному планированию на федеральном уровне обусловил планирование межбюджетных трансфертов на среднесрочную перспективу, что создает условия для повышения качества финансового планирования в регионах;

- принятые в 2007 году в целях обеспечения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований поправки в Бюджетный кодекс завершили закрепление на долгосрочной основе доходов за субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями;

- расширена самостоятельность и повышена ответственность главных распорядителей средств федерального бюджета, с 2008 года внедрена система мониторинга качества финансового управления, осуществляемого главными распорядителями;

- с 1 января 2009 года в полном объеме вступили в силу положения Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 -ФЗ и связанные с ним нормы Бюджетного кодекса, регулирующие финансовые взаимоотношения между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.

1.2. Совершенствование межбюджетных отношений, особенно путем введения бюджетно-налоговых механизмов на постоянной основе, невозможно рассматривать без учета складывающейся ситуации в экономике [4].

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 8 августа 2009 года № 1123-р одобрена Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года и утвержден план мероприятий по ее реализации.

Планом мероприятий по реализации указанной Концепции предусмотрено внесение в сентябре 2009 года Минфином России и Минрегионом России изменений в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, однако до настоящего времени изменения не внесены [4].

Разработка и реализация мер по повышению результативности бюджетных расходов в части внедрения принципов бюджетирования, ориентированного на результат, осуществляются медленными темпами, и практически отсутствует система оценки эффективности бюджетных расходов[4].

Вместе с тем разработка Минфином России методических рекомендаций по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях намечена планом мероприятий только на март 2011 года. В условиях сохранения высоких рисков продолжения глобального экономического кризиса бюджетное планирование на среднесрочную перспективу может быть сориентировано на результат только при безусловной обоснованности выделения бюджетных ассигнований на ту или иную цель [4].

В настоящее время недостаточно реализуется поставленная в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации о бюджетной политике в 2008-2010 годах от 9 марта 2007 года задача внедрения в практику современных методов оценки эффективности бюджетных расходов с точки зрения конечных целей социально-экономического развития, обязательного соизмерения с этими целями достигнутых результатов [4].

Программой антикризисных мер Правительства Российской Федерации в создавшихся условиях ключевая роль отведена проводимой им бюджетной политике, поэтому федеральный бюджет на 2009 год имеет ярко выраженный антикризисный характер. В условиях падения прогнозируемых доходов бюджета более чем на четверть по сравнению с 2008 годом планируемые расходы сохранены на уровне не ниже расходов 2008 года, что само по себе является важнейшей антикризисной мерой. При этом решения о сокращении значительного объема текущих расходов, носящих необязательный характер, дают дополнительную возможность реализации тех обязательств бюджета, которые позволяют обеспечить стабильность экономики и развитие социальной сферы [4].

Антикризисный план требует согласованных действий на всех уровнях публичной власти. Очень многое зависит от эффективной работы региональных и местных администраций.

В ходе мониторинга ситуации, сложившейся в экономике в связи с негативным влиянием мирового экономического кризиса, выявлена тенденция к ухудшению экономических показателей практически во всех анализируемых регионах.

Для снижения влияния последствий мирового кризиса на социально-экономическое развитие практически во всех субъектах Российской Федерации созданы штабы по разработке антикризисных мер. С учетом предложений и рекомендаций антикризисных штабов на начало марта 2009 года большинством руководителей регионов утверждены планы антикризисных мер. Минэкономразвития России проводит оперативный мониторинг экономической ситуации в отраслевом и региональном разрезе.

В соответствии с принятыми региональными планами антикризисных мер предполагаются поддержка социально значимых предприятий и инвестиционных проектов, малого и среднего бизнеса путем как предоставления налоговых преференций и налоговых кредитов, так и субсидирования части банковских кредитных ставок, проведение активной политики в сфере социальной защиты населения, а также поддержка внутреннего спроса.

В связи с недостаточной бюджетной обеспеченностью субъектов Российской Федерации и в целях изменения механизма распределения субсидий из федерального бюджета постановлением Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 года № 45 внесены изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2008 года № 392 «О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации», в соответствии с которыми распределение субсидий между бюджетами субъектов Российской Федерации в меньшей степени зависит от их бюджетной обеспеченности.

В соответствии с указанными изменениями в 2009 году при предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которого после распределения дотаций на 2009 год составляет менее трехкратного превышения среднего по Российской Федерации уровня расчетной бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации, не может быть установлен ниже 40 % и выше 95 % расходного обязательства.

При этом в отношении субсидий, предусмотренных в рамках долгосрочных (федеральных) целевых программ, срок действия которых завершается до 1 января 2011 года, уровень софинансирования расходного обязательства субъекта Российской Федерации определяется по решению субъектов бюджетного планирования, являющихся государственными заказчиками — координаторами долгосрочных (федеральных) целевых программ.

Правительственной комиссией по повышению устойчивости развития российской экономики в декабре 2008 года был разработан перечень системообразующих организаций России. Организации, включенные в список, становятся приоритетными объектами поддержки государства в условиях кризиса. Главная задача работы с такими компаниями -поддержание их устойчивости с использованием не только кредитных инструментов, но и других мер, таких как государственные гарантии, субсидирование процентных ставок, реструктуризация налоговой задолженности, государственный заказ, таможенно-тарифная политика и т. д. Кроме этого, планировалось при необходимости минимизировать негативные социально-экономические последствия от прекращения деятельности таких предприятий [4].

На реализацию антикризисных мер Правительством Российской Федерации предусмотрено направить субъектам Российской Федерации по разделу 11 «Межбюджетные трансферты» (без учета средств, предусмотренных бюджетам государственных внебюджетных фондов) около 400 млрд. рублей, которые направлены на предоставление дотаций на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, на предоставление бюджетных кредитов на покрытие временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджетов, на софинансирование региональных программ снижения напряженности на рынке труда, на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населения, на государственную поддержку малого предпринимательства и агропромышленного комплекса, а также поддержку отечественного автомобилестроения.

 

Список использованных источников

 

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 № 6-ФКЗ и от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // Российская газета. – 25 декабря 1993 г.
   
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ в ред. ФЗ от 18 июля 2009 г. № 181-ФЗ // СЗ РФ. 03 августа 1998. № 31. Ст. 3823.
   
3. Федеральный закон РФ от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» // Российская газета. 28 июля 1995 г.
   
4. Аналитическая записка по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Анализ проблем исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и качества управления региональными и муниципальными финансами в 2009 году в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (выборочно, по запросам)» // Бюллетень Счетной палаты Российской Федерации № 7(151), 2010.
   
5. Андреев А.Г. Современные проблемы взаимоотношений бюджетов в Российской Федерации // Федерализм. 2007. № 1.
   
6. Багров А. Кто управляет финансами России // Коммерсантъ — деньги. 2007. № 27. С. 13 – 22.
   
7. Белоусов Д.Р. Трансформация системы государственных финансов // Проблема прогнозирования. 2007. № 2. С. 24 – 40.
   
8. Брайчева Т.В. Государственные финансы.–СПб.: Питер, 2009.
   
9. Бюджетная система Российской Федерации / Под ред. О.В. Врублевского. –М.: Юрайт-Издат, 2010.
   
10. Годин А.М., Максимова Н.С., Подпорина И.В. Бюджетная система Российской Федерации. –М.: Дашков и К, 2010.
    
11. Головачев Д.Л. Государственный долг. Теория, российская и мировая практика. –М.: ЧеРо, 2010.
    
12. Лушин С.И. Государственные финансы в новых условиях // Финансы, 2006. № 5.
    

13. Петров В. Проблемы и перспективы внутреннего рынка государственных долговых обязательств // Рынок ценных бумаг. 2007. № 8. С. 19 –22.
    

14. Резников С.С. Государственные финансы. – М.: Финансы и статистика, 2009.
    
15. Рогова О. Ориентиры развития денежно-финансовой системы // Экономист. 2008. № 7. С.61-72.
    
16. Российская экономика: тенденции и перспективы: Итоги 2009 г.// ИЭПП, М., 2010
    
17. Финансы / Под ред. В.М.Родионовой. — М.: Финансы и статистика, 2007.
    
18. Финансы, денежное обращение и кредит: Учебник / Под ред. В. К. Сенчагова, А. И.Архипова. — М.: Проспект, 2009.
    
19. Финансы: Учеб. пособие / Под ред. А. М. Ковалевой. — М.: Финансы и статистика, 2010.
    
20. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. Л. А. Дробозиной. — М.: Финансы, 2008.
    
21. Финансы: Учебник для вузов / Под ред. М. В. Романовского, О. В. Врублевской, Б.М. Сабанти. — М.: Перспектива: Юрайт, 2009.
    
22. Экономика / Под ред. А.И. Архипова и др. -М.: Проспект, 2009.
    
23. Экономика / Под ред. А.С. Булатова.–М.: Юристъ, 2010.
    
24. Экономическая теории / Под ред. А.Г. Грязновой, Т.В. Чичелевой.-М.: Экзамен, 2010.
    
25. Экономическая теория/ Под ред. А.И. Добрынина, Л.С. Тарасевича.–СПб.: Питер, 2010.
    
26. Экономическая теория / Под ред. И.П. Николаевой.–М.: Проспект, 2010
    
27. Экономическая теория / Под ред. Камаева В.Д.–М.: ВЛАДОС, 2010.
    
28. http://www.gks.ru / Официальный сервер Госкомстата России
    
29. http://www.forecast.ru/mainframe.asp Центр макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования
    
30. www.minfin.ru Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации.
    
31. 
    

    http://www.polit.ru

    
    

    Сайт Центра Экономической Политики.